Lecciones de Viena, la ciudad modelo en política de alquiler: “La vivienda no puede tratarse como un bien de mercado”
Una de cada cuatro viviendas en Austria es social. Es el segundo país europeo con mayor porcentaje, por detrás de Holanda (30%) y muy lejos de España (2,5%). La política de vivienda de su capital, Viena, ha sido objeto de numerosos estudios y suele citarse como ejemplo a seguir: una gran parte del parque inmobiliario está en manos públicas porque llevan un siglo trabajando en ello, lo que, sumado a otra serie de medidas, mantiene los precios del alquiler a raya.
Según el informe inmobiliario de julio de 2020 de la consultora Deloitte, el precio medio del alquiler en Viena es de 9,9 euros por metro cuadrado frente a los 18,6 de Madrid y los 19,3 de Barcelona [estos datos son algo más altos que los que da Idealista, que cifraba en 16,3 euros el precio medio de Madrid en julio y en 16,2 el de Barcelona]. Viena es una de las ciudades europeas más asequibles para vivir.
Justin Kadi y Sarah Kumnig son investigadores especializados en políticas de vivienda. Kadi es geógrafo urbano y trabaja como profesor en la Universidad Técnica de Viena; Kumnig es científica social y trabaja en la Universidad de Economía de Viena. Ambos conocen con detalle las recetas de la ciudad para controlar el mercado, lo que no les impide ser críticos y explicar lo que aún falla. “Viena es parte de la crisis global de vivienda”, avanza Kumnig. “Pero algunas políticas funcionan y es bueno compartirlas”.
Viena siempre aparece como un paraíso de la vivienda, en el que todo funciona y no hay problemas para alquilar. ¿Es real? ¿Es Viena inmune a los problemas globales que otras ciudades enfrentan?
Sarah Kumnig: Es una pregunta importante, porque vemos esto a menudo. Tenemos que ser equilibrados al hablar con gente de otros lugares: es muy importante e inspirador compartir la experiencia del modelo vienés. Pero Viena no es maravillosa para todo el mundo. El precio del alquiler sube. Y hay desahucios.
¿Por qué hay desahucios?
S.K.: Ahora hay una moratoria. No resuelve el problema, sino que lo pospone. Hace dos años, la cifra era de seis desahucios diarios, de los cuales tres sucedían en vivienda pública [por comparar, en Barcelona hubo 7,6 desahucios diarios en los seis primeros meses de 2020, en plena pandemia].
La razón principal es que la gente no puede pagar el alquiler. Es cierto que en Viena hay un sistema institucionalizado de alerta temprana para prevenirlos y buscar soluciones, pero incluso con eso hay desahucios. Y ese es el dato de gente a la que sacan de su casa. Pero también está el desplazamiento, la gente a la que expulsan de forma invisible.
Los contratos de alquiler son de duración limitada. Cuando terminan, los caseros pueden subir el precio. El que no puede permitirse la subida es expulsado. No desahuciado, pero expulsado.
¿Quiere eso decir que las dinámicas de gentrificación son las mismas que en otras ciudades?
Justin Kadi: La gentrificación es un concepto que depende mucho de quien seas. Sin embargo, está muy relacionado con la forma en la que el Gobierno interviene el mercado de la vivienda. Un punto importante es que aquí buena parte del mercado está en manos públicas. Eso es diferente al resto de ciudades. Si restringes la gentrificación a lo que pasa en el mercado privado, sí, es similar.
Por otro lado, hay que pensar en las distintas formas en las que alguien es expulsado de su casa. La gentrificación suele centrarse en contratos temporales y caseros que suben el precio. En Viena, hay una situación muy específica: puedes tener un contrato indefinido y que para el casero sea muy difícil echarte. Hubo un tiempo en el que los contratos del mercado privado eran indefinidos. La gentrificación y el desplazamiento suceden cuando se terminan los contratos y las casas salen al mercado a precio más alto.
¿Cuánto duran ahora los contratos?
J.K: Tres, cinco o diez años. Puedes tener uno indefinido, pero la mayoría son temporales. Así es mucho más fácil que los precios suban.
¿Cuándo dejaron de ser indefinidos?
S.K.: En 1994. Hubo una gran reforma de la Ley de Arrendamientos, que es una ley federal. Se introdujo esta posibilidad y creció mucho el número de contratos temporales. Ahora, dos tercios de los nuevos contratos del sector privado son temporales.
¿Los precios subieron según lo esperado o el resto de políticas de vivienda los controlaron?
J.K.: Sí, al final subieron. La inversión en el mercado inmobiliario se hizo más atractiva. En ese proceso, muchas promociones empezaron a tener mejor calidad. El problema es que mucha gente que tiene que alquilar en el sector privado no puede permitirse esa calidad, porque es muy cara.
S.K.: Otro efecto de los contratos temporales es que funcionan como un mecanismo para que los inquilinos no reclamen sus derechos. Si tienen miedo de que el contrato pueda no ser renovado, no pelearán por temas como la subida del alquiler. En el segmento más antiguo del mercado privado hay límites de precio, pero la mayoría de inquilinos no lo pelean porque temen que no les renueven el contrato.
La historia nos enseña que necesitas restringir el mercado privado para proveer de vivienda a una gran cantidad de personas
¿Hay algún tipo de regulación del precio del alquiler? ¿Cómo funciona?
J.K.: Intentaré explicarlo de forma simple. Hay una ley federal en la que no puedes influir directamente. Y hay otro tipo de control en Austria que tiene que ver con el momento en el que un edificio fue construido. Afecta a los edificios construidos alrededor de 1950. Esa fecha nunca cambia, así que con el tiempo se incrementa el porcentaje de edificios nuevos fuera de la regulación y desciende el porcentaje de edificios regulados. Es decir: hay una parte del mercado que aún está el en sistema regulado.
Con el tiempo, el sistema se hizo menos estricto. Más amable para propietarios. Antes era muy difícil subir el alquiler y ahora es más fácil.
¿Qué opinan de la regulación del alquiler? Es un tema muy controvertido. Distintos estudios económicos dicen que es fatal porque disminuye la oferta y suben los precios. ¿Tienen razón los economistas? ¿O están sesgados?
J.K.: La historia nos enseña que necesitas restringir el mercado privado para proveer de vivienda a una gran cantidad de personas. También sabemos, y es algo que hemos aprendido en los últimos cien años en Viena, que necesitas diferentes instrumentos. Necesitas control del alquiler, pero también oferta de vivienda no privada.
La política de vivienda pública en Viena empezó en 1920 y tuvo que ver con la regulación del alquiler. Se introdujo un control de rentas, así que los propietarios no podían sacar mucho beneficio del alquiler. El precio del suelo colapsó, lo que permitió a la ciudad comprar terrenos a precios muy bajos. Y ahí empezaron a construir vivienda pública. El debate no es si necesitamos control de alquileres o vivienda social: hay consenso en que ambos son necesarios.
En Viena, el 60% de los pisos son de la ciudad...
J.K.: No, no. Es complicado saber el porcentaje exacto. Esta cifra está por todo internet, ¿quién la inventaría? (risas). Es un número muy difícil de probar. Nosotros calculamos que es el 45%, sumando las viviendas que posee la ciudad y las de las asociaciones de vivienda de beneficio limitado.
La teoría es que si tienes mucha vivienda pública, esta compite con la privada y no suben los precios. Pero, ¿hay oferta suficiente para que ambas compitan? En otras palabras: ¿puede pasar que alguien pida una vivienda pública, no se la den, tenga que ir al mercado privado y ahí los precios empiecen a subir?
J.K.: Eso funciona para un determinado número de gente que entiende cómo funciona el sistema. Hay una barrera, necesitas cierto conocimiento para entrar en el mercado público. La gente con salarios medios, de clase media, sabe cómo funciona y además tiene dinero para alquilar en el sector privado. Ellos tienen más posibilidades de decidir si alquilan en un sector u otro. Para mucha otra gente no hay tantas opciones, bien porque no quieren entrar en el sistema público o bien porque no tienen dinero para alquilar en el privado.
La teoría es que ambos mercados compiten. Pero la realidad es más compleja.
¿Es complicado alquilar una vivienda pública?
S.K.: El mercado público, los pisos que posee y administra la ciudad de Viena, era solo accesible a ciudadanos austriacos hasta 2006. Lo cual era un problema muy grande, porque dejaba fuera al 20% de la población. Era irónico, porque era la gente que había construido esas casas en los 70 y 80 la que quedaba fuera del sistema.
La accesibilidad es un problema. En el sector público hay poca fluctuación. Los contratos son indefinidos, se los puedes dejar a tus hijos, así que no hay ni mucha gente que salga ni mucha que pueda entrar. Pararon la construcción de vivienda pública en 2004, así que no es un sector que crezca ahora mismo. Lo relanzaron en 2015 durante la campaña electoral, pero fue más bien un tema de imagen que un gran proyecto. Es un sector muy estable pero con poco movimiento, las listas de espera son largas... Ahora hay un sistema que premia a quienes más tiempo lleven en la ciudad. Pero es difícil entrar.
El otro sector es el de las asociaciones de beneficio limitado. Son asociaciones que llevan muchos años [en conjunto, poseen 650.000 viviendas en alquiler, según datos de la federación que las agrupa de 2018] y que están controladas por una ley muy extensa [la Austrian Limited Profit Housing Act]. Es una institución interesante que existe entre el mercado y la ciudad. Para entrar como inquilino necesitas pagar una cantidad que depende del coste de construcción, unos 100 euros por metro cuadrado. Que es mucho. Y luego está el modelo del social mixing [mezcla social], que parte de la idea de que la vivienda social no sea solo para pobres. La abres a las clases medias y evitas la segregación. Puedes optar hasta con 48.000 euros de renta anual. Es un mecanismo para luchar contra la segregación, pero también limita el número de gente de rentas bajas que puede entrar.
J.K.: El resumen es que es muy complicado. Las asociaciones de beneficio limitado son 92, no son muy transparentes y cada una tiene su forma de funcionar. Estas asociaciones compiten por suelo para construir.
La propiedad del suelo es crucial. Quien posee el suelo, un recurso limitado, controla la ciudad
¿Reciben suelo gratis?
S.K.: No, pero sí a menor precio. También hay algunos proyectos de vivienda colectiva. Te dan el suelo, construyes y en noventa años esas viviendas pasan a manos de la ciudad. Y una política novedosa es la reforma de la zonificación, que se aplica a dos tercios de todo el suelo nuevo en el que se va a construir. Es un mecanismo para regular el precio del suelo, tanto del público como del privado. Si vas a vender suelo, dos tercios de lo construido debe ser vivienda asequible [el precio por metro cuadrado alquilado no puede superar los cinco euros]. Y además el precio del suelo está limitado a 188 euros por metro cuadrado.
La propiedad del suelo es crucial. Este es un instrumento muy interesante para luchar contra la especulación del suelo, incluso si no lo poseemos. Porque ese es el quid de la cuestión: quien posee el suelo, un recurso limitado, controla la ciudad.
Un instrumento que se discute en España es el de los beneficios fiscales para propietarios que alquilen su vivienda. ¿Conocen estudios sobre su eficacia?
J.K.: Conozco las desgravaciones en las hipotecas. En general, los subsidios indirectos no tienen demasiado impacto. Y los subsidios individuales, las subvenciones a los inquilinos para que alquilen a precio de mercado, suponen que los caseros se den cuenta de que el Estado les paga parte de la renta y la suban.
Los subsidios más útiles son los que reciben los promotores, normalmente asociaciones de lucro limitado, a cambio de hacer vivienda asequible. Eso tiene un impacto real.
Ha publicado un estudio sobre el impacto de la pandemia en el mercado de los apartamentos turísticos. ¿Qué conclusiones saca?
J.K.: Tenemos evidencia de que muchos pisos pasaron de Airbnb al alquiler tradicional. Lo interesante es que no afectó a los precios. La teoría económica clásica te diría: si aumentas la oferta, los precios bajan. Pero no sucedió. No sabemos exactamente por qué. Es cierto que el mercado turístico en Viena es pequeño y muy concentrado si lo comparas con Barcelona. Y solo conocemos los precios a nivel ciudad. Puede ser que en algún barrio el alquiler bajara. Tenemos ciertas limitaciones en los datos. Pero en ninguna de las cuatro ciudades que analizamos (Viena, Graz, Innsbruck y Salzburgo) bajaron los precios.
Habla de limitaciones en los datos. ¿Trabajan con datos de portales inmobiliarios para ver el precio del alquiler o hay algo mejor?
J.K.: La calidad de los datos no es muy buena en Austria, especialmente a pequeña escala: tenemos datos de ciudades pero no de barrios. Las razones dan para otra discusión. Trabajamos con datos de brokers o de portales inmobiliarios.
¿Son necesarios mejores datos? En España se discute sobre si los precios de los portales inmobiliarios están inflados, porque son expectativas y no el precio al que se cierran los contratos. Y que esto podría provocar que otros propietarios subieran sus precios, animados por unas expectativas altas.
J.K.: La teoría económica estándar te dirá que más transparencia es mejor, para poder comparar. Pero el mercado inmobiliario nunca será transparente. En términos económicos, los bienes inmobiliarios son únicos y tienen un componente espacial: no hay ningún piso igual que otro. Podrías argumentar que en un mercado más transparente la gente tendría total posibilidad de elección, pero no es así.
Los datos son necesarios para los debates políticos, porque te permiten argumentar y probar la desigualdad. Pero no creo que mejores datos se tradujeran en una bajada de precios.
Si en el mercado inmobiliario no funciona la teoría económica estándar, ¿cómo debemos tratarlo?
J.K.: Algo que les digo a mis estudiantes es que la vivienda no es un bien de mercado normal. No puede tratarse como tal. Es curioso que la mayoría de responsables políticos tengan la idea de que la vivienda es como, por ejemplo, los plátanos o los muebles.
Hay dos puntos. Además de la heterogeneidad, está la gran cantidad de dinero que necesitas para producirlo. Y el tiempo. En la teoría económica estándar, existe la idea de que si hay muy poca cantidad de un bien el precio sube, pero que se producirá más y los precios caerán. En vivienda, el coste de producir es muy alto y necesitas mucho tiempo, así que no funciona así. Si hoy sabemos que no hay suficientes casas, necesitamos al menos tres años para construirlas.
Otra consideración de la vivienda es que no se puede sustituir fácilmente. La teoría estándar, de nuevo, dirá: si los plátanos son muy caros, la gente puede comprar naranjas. Pero la vivienda es una necesidad básica. La gente no puede decir: bueno, si es muy caro alquilar un piso, alquilo otra cosa. La posibilidad de sustitución no encaja aquí.
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