Casi todos los observadores coinciden en señalar que los partidos españoles están muy jerarquizados, son poco participativos y ceden gran poder de decisión a órganos muy pequeños. Es posible que ciertos cambios en las normas reguladoras de la vida orgánica de los partidos puedan mejorar esto, y es cierto que parece existir una tendencia global hacia una mayor intervención legislativa sobre el funcionamiento de los partidos, y no solo en sus aspectos financieros. Hace un mes salió publicado un “manifiesto por una nueva ley de partidos” que se aparta de los hechos y, en cierto modo, de lo razonable, oscureciendo, en mi opinión, los inicios de un debate necesario. Precisamente porque comparto los fines me parece importante tomar el mejor camino.
Presento dos objeciones, una es de hecho y creo que no admite grado: parten de evidencia falsa; la segunda es de razonamiento, y creo que es lo que habría que discutir: ¿es necesario cambiar la ley para lograr lo que se busca? Más aún ¿es posible hacerlo cambiando la ley? Tengo para mí que los partidos serían más democráticos si se reformara la administración, no que sea necesario reformar a los partidos para poder hacer lo otro. Con malos incentivos, la regulación es de poca ayuda, eso es algo que en otros ámbitos se entiende bien. Sin embargo el manifiesto afirma lo contrario. Y lo afirma, creo, porque se empeña en sostener que su propuesta de regulación no es otra cosa que una adaptación a la fórmula habitual para todos los partidos en las democracias modernas, cosa que no es verdad, ni más ni menos. Peor aún, se afirma que la anómala ausencia de una ley de partidos como la que se propone explica en buena parte nuestra situación, que se entiende como si fuera peor que en otras democracias. Si el antecedente es falso, la implicación es falsa.
En sus palabras. “En las democracias constitucionalmente más avanzadas los partidos están fuertemente regulados por la ley o, en el caso británico, por la costumbre (…) [L]a periodicidad de los congresos, los métodos de selección de los delegados y el control de sus cuentas mediante auditorías independientes están regulados por la ley” (…) “Nada de eso es de aplicación en España y esta anomalía es una causa importante de la difícil situación actual.”(…) “Las normas básicas que esta nueva Ley debería recoger son muy comunes en las democracias europeas”.
A continuación proponen siete medidas concretas. Las dos últimas se refieren a la financiación, cuestión que merece un capítulo aparte; es difícil disentir en que todo control parece poco (aunque incluso en este capítulo es falso que la regulación española sea anómala, véase este gráfico en la TL de Pepe Fernández-Albertos). Las otras cinco se refieren a la vida orgánica de los partidos. La primera quiere hacer obligatoria la regularidad de los congresos (se sugiere que sean bienales); la segunda quiere ordenar las reuniones y el número de componentes de los órganos de dirección y “parlamentos internos”; la tercera que haya proporcionalidad entre número de afiliados y representantes en los congresos y órganos de control; con limitación de mandatos; la cuarta incide en que el voto para elegir los órganos de dirección sea secreto; la quinta que se celebren primarias (elecciones internas) para todas las candidaturas que se presenten.
Los datos son difíciles de reunir y no hay ninguna colección que resuelva bien lo que nos ocupa (hay dos proyectos internacionales que recopilan legislación sobre partidos, uno en Europa y otro en EEUU), pero me voy a mojar: no hay un solo país del mundo que tenga una ley que incluya esas cinco cosas. De hecho son tan extravagantes, como legislación, que solo algunos países tienen algunas de ellas. Las dos primeras creo que solo se observan en Alemania (si, Alemania, otra vez, qué pesados), aunque puede ser que alguna república báltica lo haya copiado sin que yo me entere. La quinta, como es bien sabido, es producto de EEUU, que, a la espera de nuevos hallazgos empíricos, quienes esto estudian opinan que es el único país de la tierra que regula las primarias por ley estatal. He leído que en Turquía un tiempo hicieron algo así, y también en Venezuela. No es la corriente central, me parece a mí. El manifiesto propone un centauro (germanoamericano) y lo presenta como mulilla democrática corriente. No han visto una.
Si bien la mayoría de las democracias tienen hoy una ley de partidos (no todas, por ejemplo Suecia) y los partidos están prácticamente siempre reconocidos en la constitución como parte del edificio democrático (pero no siempre, por ejemplo, en Italia) la vida orgánica de los partidos es tratada en la mayoría de los casos como si fueran corporaciones privadas (exactamente lo que los autores del manifiesto creen anómalo), o se les deja a ellos mismos interpretar el requisito general de organizarse democráticamente. Se regulan sus funciones, su acción externa, su financiación… pero no sus congresos o su procedimiento de selección de candidatos. De hecho, resulta algo paradójico que sea así, y sería un interesante enigma averiguar por qué. Pero mal empezamos si damos por hecho que el mundo es como no es.
En el contexto europeo, hasta donde he podido averiguar, solo en Alemana y en Finlandia se legisla sobre la selección de candidatos. En Alemania, donde la ley es excepcionalmente ambiciosa, se requiere que los candidatos sean elegidos por las organizaciones locales y sus decisiones no pueden ser revertidas por las organizaciones de ámbito superior. En Finlandia la ley requiere que los partidos abran el proceso de selección de candidatos a todos sus miembros. En el resto de los casos, los partidos se autorregulan. La otra forma de regulación son las primarias públicas americanas, como queda dicho, algo todavía más excepcional, y más contrario que complementario a lo anterior.
Alemania es, hasta hoy, un caso raro. Su ley de partidos es una de las más antiguas, un legado de la posguerra, pero también la más intervencionista. La ley no solo regula la selección de candidatos, también la organización territorial de los partidos, sus asambleas, la regularidad de sus congresos o la existencia de tribunales internos para dirimir disputas y facciones.
La ley, aprobada en 1967, fue objeto de un proceso muy prolongado de debate, discusión y negociación. Se tardó 18 años desde que se aprobó la constitución –cuyo mandato interpretaba- quince años desde los primeros trabajos preparatorios y comisiones de expertos, y ocho años desde que se discutieron los primeros proyectos de ley. Sin duda había resistencia, y también sin duda había dificultad en los acuerdos, pero se llegó a ellos de forma que parece bastante meditada (la influencia del Tribunal Constitucional no debió ser ajena). Aquí se exige que la copiemos, salvo en las primarias, donde parece que la ley americana es de orden superior, casi como cuestión de emergencia nacional.
Las primarias, como elecciones opcionales y autorreguladas, se utilizan en un número cada vez mayor de partidos y países. Seguramente es una buena idea hacerlas, seguramente acabarán siendo la regla general, pero las primarias son caras, especialmente las primarias abiertas o “verdaderas” primarias. La solución de EEUU, como sabemos, es que haya regulación pública y financiación privada. No quiero pensar adonde nos conduciría eso, y no sé si alguien lo ha hecho. Si la financiación es pública, suponiendo que los ciudadanos están contentos con pagarlas, es difícil saber si refuerzan o debilitan a las cúpulas de los partidos. No nos enamoremos tan deprisa, menos aún lo formalicemos en una ley de obligado cumplimiento.
Si los partidos, en otras democracias, son más abiertos y democráticos, y lo son, en general, dentro de un marco regulador semejante al nuestro, entonces la diferencia debe buscarse o bien dentro de los partidos o bien más allá del marco regulador.
Desde luego que la peculiaridad más visible de los partidos españoles es la falta de afiliados. Según algunos datos, la tasa de afiliación en España es una de las más bajas de Europa. Es difícil saber qué causa qué, pues partidos poco participativos en los que el afiliado tiene poco poder real de opinar y decidir son poco atractivos, pero también parece razonable que partidos con más gente sean más diversos y abiertos, y se terminan dotando de mecanismos de participación mayores. En esto si me metería yo a regular, para que los partidos no puedan cerrarse, aunque no es fácil (nada dice el manifiesto, por desgracia).
Sin en el interior les falta dinamismo, los incentivos tampoco parecen los mejores. Aquí es donde tengo la impresión de que el manifiesto pone al centauro delante del carro. Dice que la Ley de Partidos “es una condición necesaria para poder abordar con garantías un proceso de reforma institucional mucho más amplio que debería incluir, entre otras, la reforma de la Justicia, la regulación de los lobbies y la separación estricta de los cargos políticos y los puestos administrativos para garantizar la independencia y la profesionalidad de la función pública”. En mi opinión, y espero que alguien me muestre que no es así, la cosa va al revés. Si se hicieran esas reformas, y otras más, los partidos funcionarían de otro modo (imagínense un mundo sin provincias, uno de mis antojos institucionales preferidos). Me puedo equivocar, no soy especialista en esto, pero se diría que la selección adversa de los políticos tiene que ver más con el funcionamiento de la administración, es decir, con lo que los partidos son capaces de hacer con ella, que con lo que lo que la ley les obliga a hacer consigo mismos.
