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Piedras de papel es un blog en el que un grupo de sociólogos y politólogos tratamos de dar una visión rigurosa sobre las cuestiones de actualidad. Nuestras herramientas son el análisis de datos, los hechos contrastados y los argumentos abiertos a la crítica.

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Aina Gallego - @ainagallego

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La reforma constitucional que no llega

La Constitución Española cumple este martes 38 años. Y lo hace en un tiempo nuevo en el que el multipartidismo ha sacudido el escenario político español. Entre los múltiples debates que se abren en la nueva legislatura, la reforma de la Constitución será uno de ellos. De hecho, tres de los cuatro partidos de ámbito estatal recogían en sus programas de las pasadas elecciones diversas modificaciones constitucionales. ¿Puede ser este el momento de la reforma constitucional?

En primer lugar, es necesario decir que la reforma constitucional es una cuestión que ya forma parte de las preferencias de los ciudadanos. El último dato disponible en los barómetros del CIS es de 2012, en medio de la crisis política y de representación, cuando casi un 60% de los ciudadanos consideraban que había que reformar la Carta Magna. Estos son tres veces más que el número de ciudadanos que cree que la Constitución debe permanecer como está (ver un análisis más detallado aquí).

 

Gráfico 1: Posición de los españoles frente a la reforma constitucional

 

Este deseo de que la Constitución se reforme contrasta con los pocos esfuerzos reales que han existido por actualizar la Carta Magna. De hecho, uno de los aspectos que más llama la atención de la Constitución Española es que 38 años después de su aprobación, solo se ha reformado dos veces y, en ambas ocasiones, las reformas han sido muy concretas, afectando a un artículo cada vez. En 1992 se modificó el artículo 95.2 para permitir el derecho de sufragio pasivo en elecciones municipales de los ciudadanos no españoles. En 2011, la segunda reforma consistió en el acuerdo para modificar el artículo 135 de la Constitución fijando la regla de oro fiscal que aseguraba la estabilidad presupuestaria y la preeminencia del pago de la deuda.

Esta escasa reforma es más llamativa aún si adoptamos una perspectiva comparada. La baja frecuencia de nuestras reformas constitucionales es inusual. Dos reformas en 38 años significa que tenemos una reforma cada diecinueve años. En cambio, si miramos los datos del Comparative Constitutions Project la media de reformas constitucionales después de la Segunda Guerra Mundial en el mundo está ligeramente por debajo de una reforma cada cuatro años. En otras palabras, las Constituciones se reforman de media casi cinco veces más que la nuestra.

El siguiente gráfico muestra la distribución del número de reformas por año. Existen casos muy extremos, como el de Japón , cuya Constitución de 1946 no ha sido reformada hasta la fecha. España se sitúa muy a la izquierda con 0.055 reformas por año, mientras que el grueso de países se concentra alrededor de los valores 0.1 a 0.25.

Algunos ejemplos de países a nuestro alrededor son muy ilustrativos. Portugal, que aprueba su Constitución dos años antes que España, la ha reformado siete veces. Italia ha modificado su Carta Mgana de 1948 en dieciséis ocasiones (y rechazó una última reforma constitucional en referéndum el pasado domingo). Francia ha reformado veinticuatro veces su Constitución de 1958, mientras que Alemania ha modificado más de cincuenta veces su texto constitucional de 1949.

Gráfico 2: Distribución de la media de reformas constitucionales por año

  

¿Qué explica esta baja capacidad para adaptar la Constitución? La primera respuesta tiene que ver con que el consenso alrededor de la reforma no es tal. Es evidente que gran parte de la población desea que se afronte una reforma constitucional, pero esta encuentra enormes dificultades a la hora de concretarse. Ya en 2013 realizábamos este análisis en que mostrábamos que existía gran discrepancia alrededor de qué áreas debían ser reformadas y que las líneas de división eran evidentes entre votantes de los distintos partidos.

Es cierto que algunos asuntos, como la reforma de la Justicia, recibían un apoyo transversal. Pero las discrepancias sobre qué áreas son las relevantes (y la dirección de la reforma) emergen en asuntos como el sistema electoral, la estructura territorial del estado, la monarquía o los derechos sociales. En España estamos muy de acuerdo en que hay que reformar, pero no en qué hay que reformar.

Un segundo aspecto que se cita frecuentemente como el culpable de que la Constitución Española haya resultado tan estable es el rígido proceso de reforma constitucional con que se blindó a la Carta Magna. La Constitución prevé dos procedimientos de reforma. Uno ordinario, que requiere mayoría de tres quintos en ambas cámaras y que se aplica a la mayor parte del articulado. Un segundo procedimiento de reforma agravado requiere mayoría de dos tercios, la celebración de nuevas elecciones cuyas Cámaras resultantes confirmen la reforma con las mismas mayorías y la aprobación final en un referéndum. Este procedimiento rige para el Título Preliminar, la Corona y los derechos y libertades fundamentales recogidos en los artículos 15 al 29.

¿Tiene la Constitución Española un procedimiento de reforma tan inusual? En realidad, el proceso de reforma constitucional español no es infrecuente en perspectiva comparada. En primer lugar, la norma es que las Constituciones se reformen con algo más que una mayoría absoluta, tal y como ocurre en el caso español. El 87% de las Constituciones del Comparative Constitutions Project recogen procedimientos que exigen mayorías reforzadas para reformar su Constitución (gráfico 3).

Gráfico 3: Reforma constitucional: mayoría absoluta y reforzada

Además, si miramos con lupa, comprobamos que el procedimiento ordinario de la Constitución Española está incluso entre los más sencillos de aprobar. Como se puede comprobar en el siguiente gráfico, la mayoría de las Constituciones que exigen mayorías reforzadas sitúan el umbral en dos tercios (y en España este solo aplica para el procedimiento agravado).

Es decir, la afirmación de que el proceso de reforma de la Constitución la convierte en irreformable, en perspectiva comparada, no encuentra validación. La ausencia de reformas constitucionales hasta la fecha, pues, obedecen más a una falta de voluntad política que a un procedimiento de reforma excesivamente exigente.

Gráfico 4: Mayorías reforzadas para la reforma constitucional

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