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Regular la participación ciudadana más allá de la Consulta

En la ley de consultas catalana se ha optado por una definición extensiva de los derechos de participación ciudadana cuando el vínculo deriva de la ascendencia catalana y se reside en el extranjero, pero por un enfoque más restrictivo cuando el vínculo deriva de la residencia efectiva en territorio catalán siendo extranjero.

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A pocas semanas de la fecha prevista para la consulta sobre la independencia de Cataluña el próximo 9 de Noviembre, son bastantes los asuntos prácticos aún por dilucidar para su efectiva celebración. Entre ellos figuraba la propia delimitación de las personas legitimadas para participar en dicha consulta. Pero a mediados de julio el Parlament aprobó con apoyo de todos los grupos salvo Ciutadans y el PP el texto de la ley que resuelve esta y otras cuestiones. Se trata de la  Proposició de llei de consultes populars no referendàries i participación ciutadana que regula los derechos de participación no sólo en la Consulta del 9 de Noviembre sino en todas las demás consultas ciudadanas no refrendarias que se celebren en Cataluña, comarcas y municipios a partir de ahora. Dicho de otro modo, la nueva ley no es una ley que regula la Consulta del 9N sino una Ley de Consultas Ciudadanas que se aplicará con carácter general, a todas; también, en caso de celebrarse, a la del 9 de Noviembre.

El matiz es importante puesto que estamos hablando de un instrumento que regula derechos de participación ciudadana con alcance general. Pues bien, según el texto de la ponencia, pendiente de aprobación definitiva en pleno, podrán participar en dichas consultas no refrendarias:

1) los mayores de 16 años que tengan la condición política de catalanes, incluidos los residentes en el extranjero que previamente lo soliciten,

2) los nacionales de Estados de la UE que acrediten un año de residencia continuada en Catalunya inmediatamente anterior a la convocatoria de la consulta y,

3) los extracomunitarios empadronados en Catalunya y con residencia legal durante un periodo continuado de al menos tres años inmediatamente anterior a la convocatoria de la consulta.

Según el Artículo 7.1 del Estatut de Catalunya ‘disfrutan de la condición política de catalanes los ciudadanos del Estado que tengan la vecindad administrativa en Catalunya’. Es decir que podrán participar en estas consultas las personas de nacionalidad española empadronadas en Cataluña en el momento de su convocatoria. Pero el texto de la futura ley añade expresamente ‘incluidos los catalanes residentes en el extranjero’ que soliciten previamente su inscripción en un registro creado al efecto.

La Generalitat no dispone de un Censo de catalanes en el extranjero; por eso ha decidido crear un registro para tal fin.  Este registro entró en funcionamiento el pasado 3 de junio y pueden inscribirse en él los catalanes con nacionalidad española que están dados de alta en los registros de los servicios consulares españoles en el exterior y cuyo último empadronamiento en España fuese en alguna población de Cataluña; y también los hijos de éstos, aunque no hayan residido nunca en España, siempre y cuando conserven la nacionalidad española y estén inscritos con sus padres en el Consulado español correspondiente como residente en el extranjero con municipio de adscripción catalán.

Una definición tan generosa del derecho a participar para los descendientes de catalanes residentes en el extranjero, aunque nunca hayan pisado Cataluña, casi impone la pregunta de por qué no un registro voluntario también para los catalanes (ni siquiera sus descendientes) residentes de forma temporal en el resto de España. Es obvio que desde el punto de vista logístico puede resultar más sencillo gestionar el registro voluntario de los que viven en el extranjero porque, simplemente, son menos. Pero ¿debe ser esta la lógica que inspire el reconocimiento de derechos políticos? Porque este es el quid de la cuestión: estamos concediendo derechos de participación política y, por tanto, estamos definiendo ciudadanía. Quizás habría resultado más sencillo y más coherente excluir de las consultas no refrendarias que afectarán a cuestiones fundamentalmente municipales a los catalanes no residentes en Cataluña, a todos.

Se ha optado, por tanto, por una definición extensiva de los derechos de participación ciudadana cuando el vínculo deriva de la ascendencia catalana y se reside fuera de España (descendientes de catalanes nacidos y residentes en el exterior con independencia de que hayan vivido alguna vez o no en Cataluña). En cambio, se ha adoptado un enfoque mucho más restrictivo cuando el vínculo deriva de la residencia efectiva en territorio catalán pero se es extranjero. Especialmente llamativo es el caso de los extranjeros comunitarios que gozan de derecho de sufragio en las elecciones municipales en toda España, pero a los que se les exigiría, por defecto, un año de residencia previa para participar en consultas no refrendarias.* Esto puede tener algún sentido para una consulta como la del 9N, dada la trascendencia de la cuestión que se plantea; pero no como criterio general que oriente la participación ciudadana en los asuntos municipales.

Es cierto que el art. 5.3 de la Ley de Consultas prevé la posibilidad de suprimir los requisitos de residencia previa para comunitarios y no comunitarios en los casos de consultas de ámbito municipal. Sin embargo, la dispensa habrá de establecerse por y para cada convocatoria de consulta, lo que convierte el derecho de participación de los catalanes de origen extranjero en los asuntos locales de los municipios donde residen en un derecho de segunda categoría, condicional e incierto. Y no deja de ser llamativo que se deje la definición de los sujetos legitimados para participar al órgano convocante mediante el decreto de convocatoria.

Lo expuesto hasta aquí pone de manifiesto dos cosas. Primero, que aunque la Ley de Consultas debía ser el marco normativo que definiese los derechos de participación ciudadana en sentido amplio, la cercanía y dificultades de la consulta del 9N han pervertido en gran medida la finalidad de la norma, restringiendo en unos casos y ampliando en otros el derecho a participar en los asuntos municipales con criterios cuestionables. Y segundo, más allá de las circunstancias excepcionales de su redacción y aprobación, la Ley de Consultas es un ejemplo más de lo difícil y controvertido que resulta delimitar quién forma parte de ‘nuestra comunidad política’, quién es ciudadano y quién no, y de las notables resistencias a permitir la participación real de aquellos a quienes se les exige que se integren.

*En el caso de los extra-comunitarios, solo aquellos que son nacionales de Estados que han firmado acuerdos de reciprocidad con España y acrediten cinco años de residencia legal en España pueden participar en las elecciones municipales desde 2011.

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