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¿Nacionalidad para las víctimas extranjeras del Covid-19?

La curva de las emociones también importa en esta crisis del coronavirus

Guillermo Cerdeira, catedrático de Derecho Civil de la US

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PRIMERA PARTE

Entre los diversos modos en que puede adquirirse la nacionalidad española, dice el artículo 21.1 de nuestro Código Civil: “La nacionalidad española se adquiere por carta de naturaleza, otorgada discrecionalmente mediante Real Decreto, cuando en el interesado concurran circunstancias excepcionales”.

No es, desde luego, el más común de los modos de adquirir la españolidad. Pero su empleo no ha dejado de ser habitual a lo largo de la historia, desde Roma hasta nuestros días. Remoto y célebre es el caso de la Constitutio Antoniniana, del 212 d.C, dada por el Emperador Caracalla, que extendió el status civitatis romanae a todos los habitantes del territorio dominado por Roma.

En esa tradición, con mayor frecuencia la carta de naturaleza ha venido siendo concedida a personas concretas, pero en ocasiones también lo ha sido a favor de colectividades. Uno de tales casos de naturalización -que podría llamarse- “colectiva”, desgraciadamente harto conocido, fue, en tiempos de Aznar, el del Real Decreto 453/2004, de 18 de marzo, sobre concesión de la nacionalidad española a las víctimas extranjeras de los atentados terroristas del 11 de marzo de 2004. No era, ni mucho menos, la primera vez que un Gobierno, al margen de su particular ideología, concedía la nacionalidad por carta de naturaleza a un “colectivo”.

Ahí están como prueba: los Decretos-ley de 20 de diciembre de 1924 y de 29 de diciembre de 1948, este en tiempos del Dictador Franco, de concesión de la carta de naturaleza a favor de los judíos sefardíes (actualizados ambos Decretos, recientemente, con el Gobierno de Rajoy, por la Ley 12/2015, de 24 de junio, en materia de concesión de la nacionalidad española a los sefardíes originarios de España); el Real Decreto 1347/1969, de 26 de junio, sobre nacionalidad española para los naturales de Ifni; en tiempos de Adolfo Suárez, el Real Decreto 2258/1976, de 10 de agosto, sobre “opción” de la nacionalidad española por parte de los naturales del Sahara; o el Decreto 2987/1977, de 28 de octubre, sobre concesión de la nacionalidad española a determinados guineanos; y, con el Gobierno de Felipe González, el Real Decreto 39/1996, de 19 de enero, derogado, por absorción, en tiempos de Zapatero, por el Decreto 1792/2008, de 3 de noviembre, sobre concesión de la nacionalidad española a los combatientes de las Brigadas Internacionales en la guerra civil española.

Uso abusivo

Vilipendiada por muchos, sin embargo, ha sido esta vía de adquisición de la españolidad, que muchas veces, amparado en conceptos tan vagos e imprecisos, como son la “discrecionalidad” o las “circunstancias excepcionales” a que se refiere aquel artículo 21 del Código Civil, se ha prestado a arbitrariedades y abusos. Como, por ejemplo, sucedió durante el medievo bajo el subterfugio, no siempre cierto y muchas veces simulado, de haber ayudado a los cristianos en la Reconquista, o como pueden ser, hoy, algunos casos muy llamativos en que se concede por este mecanismo la nacionalidad a conocidos artistas o deportistas (estos a fin de que no ocupen en sus equipos plaza de extranjero, o puedan incluso jugar con la Selección Española).

Mas que haya sido malempleada, como puede serlo cualquier otra institución, no demuestra, en mi opinión, que la carta de naturaleza sea de suyo fraudulenta, ni arbitraria, aunque a veces pueda degenerar en uso abusivo. Porque la discrecionalidad, que late en toda regulación sobre nacionalidad en general, no significa arbitrariedad, sino la posibilidad de elegir entre varias situaciones justas aquella que se considere conveniente; conveniencia pues, política si se quiere, pero siempre conveniencia dentro de lo justo. Por eso, toda carta de naturaleza ha de estar en el fondo justificada.

Por su parte, las “circunstancias excepcionales”, que constituyen un innegable concepto jurídico indeterminado, pueden ser de muy variada índole (política, social, económica, cultural, deportiva, militar, ...). Y, en efecto, es posible que por esa indeterminación el artículo 21.1 del Código Civil sea un cajón de sastre, una vía de escape para que atendidas esas circunstancias de toda índole del extranjero a naturalizar se pueda conceder la españolidad a pesar de no cumplir dicho extranjero alguno o incluso ninguno de los taxativos requisitos legales para adquirirla por otra vía (por opción, residencia,...), o a pesar de que ni siquiera el extranjero haya prestado algún servicio directo a España (por ejemplo, por tratarse de un apátrida, asilado, refugiado, o por encontrarse en situación de desamparo, ...). Mas esa es, o debe ser, precisamente, la función de la carta de naturaleza dentro del sistema legal de adquisición de la nacionalidad, pues frente a la rigidez, e incluso a las deficiencias, de este, aquella actúa como vía flexibilizadora y correctora del sistema común atendidas las circunstancias excepcionales de cada caso y de cada persona.

En el artículo 21.1 de nuestro Código Civil, por tanto, subyace una medida justa, equitativa, parangonable, en el ámbito penal, al indulto, amparado este hoy, también como medio equitativo corrector, en nuestra propia Constitución (en su artículo 62.i), y que permite exonerar de responsabilidad penal, aun habiéndola según las normas penales, siempre que ello obedezca a “razones suficientes de justicia, equidad o conveniencia -o utilidad- pública” (según dicen las normas que lo regulan). Summum ius, summa iniuria (pues sabido es que la aplicación de la ley al pie de la letra a veces puede convertirse en la mayor forma de injusticia). La comparación entre carta de naturaleza e indulto, salvando las distancias, no es improcedente desde una perspectiva jurídica (aunque pueda ser impertinente en lo político); ambos son, en su idéntica razón de ser, mecanismos correctores de equidad, que igualmente pueden ser ejercitados abusiva o antisocialmente, sin que ello justifique su abolición (bajo la simplista idea de que “muerto el perro, se acabó la rabia”).

¿Y acaso alguien puede objetar arbitrariedad o falta de justicia, o equidad, en las circunstancias excepcionales que se daban en aquellas naturalizaciones colectivas antes referidas (en favor de saharaui, guineanos, …)? Y si se piensa, en particular, en el caso de la nacionalidad para las víctimas extranjeras del 11-M, o incluso en las diversas normas, nacionales y autonómicas, que prevén una indemnización por parte del propio Estado en favor de las víctimas de terrorismo, no porque el Estado sea responsable, sino por solidaridad con ellas, ¿no cabría entender, salvando las distancias, que también en las víctimas extranjeras del COVID-19 concurren similares circunstancias excepciones, según exige el Código Civil para concederles la nacionalidad?

SEGUNDA PARTE

Llegados hasta aquí, si, en efecto, el Gobierno decidiera emplear este mecanismo para conceder la nacionalidad española a los extranjeros víctimas del COVID-19, tan solo -lo que no es poco- quedaría por concretar las “circunstancias excepcionales” que exige el artículo 21.1 del Código Civil para tal concesión. Sin duda, la circunstancia excepcional de tal concesión es el coronavirus que se ha extendido, como pandemia, por todo el mundo; pero ¿a qué extranjeros víctimas del COVID-19 cabría conceder la españolidad por naturaleza?

Por su similitud, aunque referido en aquella ocasión a un caso fortuito (no a uno de fuerza mayor como es el del COVID-19), bien pudiera tomarse como parangón la concesión de carta de naturaleza del Decreto del 11-M (en favor de las víctimas del atentado terrorista de Atocha), así como aquellas diversas normas sobre indemnización por parte del Estado en favor de las víctimas de terrorismo, para insistir en sus aciertos y enmendar sus errores y lagunas; todo ello al margen, naturalmente, de lo que, en efecto, sea voluntad política -discrecional, recuérdese- en la delimitación del alcance subjetivo de la naturalización; a saber:

Así, salvo que se quiera incluir a todos los extranjeros sin distinción, cuidado ha de tenerse si tan solo se habla de “extranjeros”, como, en efecto, hizo aquel Decreto del 11-M al hablar, en su Preámbulo, de víctimas “extranjeras” sin más, pues en tal expresión cabría incluir a todo aquel que no sea español y tenga o no legalizada (con permiso de residencia, visado, trabajo,...), su situación en España (por ejemplo, extranjeros, apátridas, de nacionalidad desconocida, asilados, refugiados,...). Si no fuera esa la voluntad política, cuidado habrá de tenerse, pues, al precisar qué extranjería es la que cubre la concesión de nacionalidad (si solo se quiere limitada a los extranjeros previamente regularizados).

Contagiados y confinados

Diligencia ha de tener también el posible Decreto cuando hable de “víctimas”, “afectados”, … por el COVID-19, pues lo habrán de ser, ¿tan solo los extranjeros contagiados por el COVID-19, o también, en general, los confinados? En mi opinión, ambas alternativas serían, en principio, posibles:

En efecto, decantarse por el simple confinamiento es una opción posible, al menos teóricamente, al margen de su repercusión en la práctica. De atender -tan solo- al hecho del confinamiento, la concesión graciosa del Gobierno compensaría el enclaustramiento que los extranjeros, como “víctimas” de tal confinamiento, han respetado y cumplido, no solo por el bien propio y de los suyos más cercanos, con quienes hayan convivido durante dicho confinamiento a fin de no contagiarse, sino también por el bien de la salud pública en general, para con los restantes confinados del país, a quienes, con su debido confinamiento, evitaron el posible contagio de haber estado ya infectados. Siendo esa la razón, no habría que demostrar haber sido o no infectado por el virus, ni se requeriría la realización -tan dificultosa de conseguir- de ningún tipo de test. Así mismo, aquella concesión, con dicho ámbito subjetivo de aplicación, abarcaría a todos los extranjeros confinados, al margen de su estado civil y situación familiar (si estaban o no casados, en pareja, con o sin hijos, u otros familiares; pues todos ellos también, en cuanto sean cumplidores del confinamiento, estarían beneficiados por tal concesión). Tan solo habría que exigir un requisito, cuya prueba sería sencilla (mediante una declaración oficial sobre antecedentes penales, administrativos o policiales…): la de no haber sido sancionado en ninguna ocasión por haber incumplido injustificadamente el confinamiento, poniendo con ello en peligro la salud pública.

Siendo teóricamente posible tal opción discrecional del Gobierno, es de reconocer, no obstante, a los efectos prácticos, que podrían ser tantísimas las españolidades concedidas (sobre todo, si, como antes dije, ni si quiera se concreta a qué extranjeros, regularizados o no, afecta tal posible concesión). Aunque solo a nivel nacional, sería un ejemplo de naturalización colectiva casi comparable con el de aquella Constitutio Antoniniana, del 212 d.C, dada por Caracalla, que extendió el status civitatis romanae a todos los habitantes del territorio dominado por Roma.

Por eso, otra opción sería conceder la nacionalidad por carta de naturaleza -solo- a los extranjeros “víctimas” del COVID-19 que lo hayan sido por haber sido infectados, contagiados por el dicho-so virus (siempre que, naturalmente, ello quede constatado médicamente, con lo que, inevitablemente, se vuelve a la necesidad de habérsele realizado un test de prueba de la infección; amén de que tampoco se haya incumplido el debido confinamiento, evitando así salidas imprudentes en busca del contagio por estimar más la españolidad que la vida y salud, propia y ajena). En tal caso, como hacía el Real Decreto del 11-M y así hacen también las normas sobre indemnización en favor de las víctimas de terrorismo, una posible norma podría distinguir según el daño ocasionado por el contagio haya sido o no la muerte del extranjero, aunque también podría prescindir de tal precisión si se estima que el “daño” sufrido, siendo moral, no se limita al estrictamente físico o corporal, sino también al psicológico. Pues qué duda cabe de que en tal dimensión psíquica, también serán víctimas los familiares que no hayan podido asistir en su hospitalización, o en su funeral, al infectado, o también cuando hayan convivido confinados con el contagiado, quien, sin duda, también será a la vez víctima psicológica del contagio y del consiguiente confinamiento más estricto, por ser más restringido su aislamiento, que habrá de sufrir dentro de su propia residencia, o bien alejado de su familia en cualquier centro sanitario o habilitado a tal efecto.

Parientes

Siendo, entonces, aquella la razón de estimar a los extranjeros familiares como víctimas del contagio sufrido por uno de ellos, lógico sería que también fueran posibles beneficiarios de la españolidad aquellos que convivieron o venían conviviendo efectivamente con el enfermo por coronavirus. En todo caso, al modo en que hizo el Decreto del 11-M o hacen las normas sobre terrorismo, podrían ser, cuando menos, determinados parientes, los más cercanos del fallecido (la familia nuclear, sobre todo), los posibles beneficiarios por presumirse, sin necesidad de prueba, que son también dañados: cónyuges (no separados, ni divorciados), parejas de hecho, hijos, abuelos, …

No habrá, en cambio, posible discreción en si conceder o no a tales familiares de la víctima la españolidad, cuando el daño de la víctima extranjera infectada por el coronavirus haya consistido en su muerte como consecuencia del COVID-19. Sencillamente, porque en caso de muerte no será el fallecido la víctima a nacionalizar; de nada serviría permitir a sus familiares más cercanos hacer tal petición a favor del difunto, pues amén de no ser este ya persona para la ley, los efectos de la adquisición derivativa de la nacionalidad son siempre irretroactivos. Serían, en cambio, esos familiares los únicos posibles beneficiarios de la nacionalización.

Todo lo dicho hasta aquí son simples advertencias, recomendaciones si se quiere, hechas a fin de evitar dudas y lagunas, y de que la posible decisión tomada por el Gobierno, en la posible concesión de la nacionalidad por carta de naturaleza a las víctimas extranjeras del coronavirus, sea en sí misma completa y coherente. Porque la decisión final de si concederles o no la nacionalidad, y en su caso de incluir a unos u otros extranjeros será una decisión que entrará dentro de la “discrecionalidad” que el artículo 21.1 del Código Civil concede al Gobierno

Yo solo espero que así sea. Todo sea, en fin, por una razón de conveniencia, política si se quiere, pero siempre justa, por solidaria, en favor de las víctimas extranjeras por el COVID-19.

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Publicado el
18 de abril de 2020 - 21:23 h

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