El Presupuesto de Cantabria para 2021: enfocado en la dirección correcta, pero se queda corto

Todos los años los Presupuestos Generales de Cantabria (PGC) tienen una gran relevancia al representar en torno a una quinta parte del PIB cántabro y ocuparse de cuestiones esenciales como la sanidad, la educación, las políticas medioambientales, el desarrollo de infraestructuras o el fomento de la actividad productiva y el empleo. Pero para 2021 su importancia es mayor dado que a las características anteriores se añade, por la crisis causada por la pandemia, la tarea de sostener e impulsar la economía cántabra en un momento de gran debilidad de la demanda privada.

Recientemente hemos conocido el proyecto de los PGC para 2021. La cuantía agregada de los mismos asciende a 3.076 millones de euros, que suponen un incremento del 6,6% sobre los PGC 2020. Constituyen una declaración de política fiscal expansiva, aunque de menor intensidad de la necesaria, en respuesta al contexto de crisis socioeconómica en que se aplicarán. Tras su aprobación por parte del Gobierno de Cantabria, el proyecto presupuestario afronta una tramitación parlamentaria en la que, dada la mayoría PRC-PSOE, se espera su aprobación final para el 22 de diciembre. Pero, más allá de su previsible aprobación, cabe preguntarse si las características del PGC 2021 son positivas o negativas para el futuro socioeconómico de los cántabros.

La principal característica positiva del proyecto presupuestario para 2021 es que sigue un sentido expansivo. Ante una crisis económica severa, la política fiscal se puede orientar en dos grandes sentidos: el neoliberal, de las denominadas políticas de ajuste, o el enfoque de las políticas expansivas financiadas con endeudamiento. El primer enfoque, el neoliberal, generalmente implica una intensificación de la contracción agregada y una redistribución regresiva, esto es, más desigualdad. Las políticas de ajuste en mitad de una crisis garantizan el fracaso. Basta con hacer un poco de memoria sobre las consecuencias que tuvieron en Cantabria los recortes indiscriminados del Gobierno de Diego (PP) o en España la aplicación de los recortes inaugurados por el Gobierno de Zapatero (PSOE) en 2010 e intensificadas por el de Rajoy (PP).

El segundo de los enfoques, el de las políticas expansivas, lleva a una vía capaz de amortiguar el impacto de la crisis, reducir la tendencia de las crisis a la desigualdad y evitar la pérdida masiva de empleos. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que no toda política fiscal expansiva es exitosa por el mero hecho de ser expansiva. Dependerá de su diseño, intensidad y ejecución el que sean políticas expansivas capaces de producir los efectos contracíclicos buscados para amortiguar la crisis económica y acelerar la fase de recuperación.

El PGC 2021 cumple con la orientación expansiva que necesita la economía cántabra para el próximo año, lo cual supone una característica positiva. Como muestra el gráfico 1, por primera vez en la historia un PGC supera los 3.000 millones. Además, dos de las tres áreas que más incrementan sus fondos son la sanitaria y la educativa. En ambas el impacto de la pandemia hace muy necesarios esos fondos adicionales presupuestados. Por otra parte, el sector público cántabro actúa como contrapeso a la caída de actividad del sector privado motivada por la crisis económica. De 2005 a 2009 el peso del PGC aumentó del 16,9% del PIB cántabro hasta el 19,5%. Desde entonces se mantuvo en el entorno del 20% del PIB. Importancia relativa que el Gobierno de Cantabria preveía mantener, con su aprobación unos meses antes del impacto de la pandemia, en el PGC 2020 (en naranja en el gráfico).

Con el PGC 2021, tomando en consideración la previsión de crecimiento de la economía cántabra para 2020 y 2021, se incrementaría notablemente dicha relevancia relativa, llegando casi hasta el 23% del PIB (en negro en el gráfico) por dos factores: el incremento del 6,6% del PGC en 2021 y la previsión de reducción del PIB cántabro en 2020 por la caída de la actividad privada que no se compensaría con el incremento del PIB en 2021. Este papel contracíclico resulta esencial para impulsar la economía, acelerar su recuperación e impedir una crisis en forma de otra década perdida en Cantabria (como la sufrida por la aplicación de las políticas neoliberales de ajuste como respuesta a la Gran Recesión).

Pero, lejos de los anuncios triunfalistas habituales del Gobierno de Cantabria, el PGC 2021 deja un sabor agridulce debido a que la intensidad de la expansión fiscal es demasiado reducida y la composición funcional del presupuesto deja sin cubrir necesidades básicas para el bienestar de los cántabros. El PGC 2021 ni llega a cubrir las necesidades coyunturales derivadas de la crisis causada por la pandemia ni, desde luego, avanza en lo más mínimo en la solución de problemas que previamente ya arrastraba la economía cántabra como la precariedad laboral, una estructura productiva débil basada en actividades de bajo valor agregado o que uno de cada cinco cántabros se encontrara en una situación de riesgo de pobreza o exclusión social antes de la pandemia.

A la insuficiencia del carácter expansivo del PGC 2021 se le añaden otros problemas como que el incremento de 70 millones para el Servicio Cántabro de Salud no llega a cubrir ni siquiera su déficit presupuestario crónico en PGC previos. Si con el incremento nominal en gasto sanitario en el PGC 2021 no se llega a cubrir ni siquiera el gasto estructural previo a la pandemia, es muy difícil pensar que el PGC sirva para dar respuesta a las necesidades sanitarias incrementadas por la COVID-19.

Una crítica análoga se debe realizar en el presupuesto relativo a la educación. Ya existían carencias estructurales previas a la pandemia que no se encontraban completamente cubiertas en los PGC anteriores. Por ello, pese a que se destinen 30 millones más al presupuesto educativo en 2021, es claramente insuficiente la cantidad total destinada a un sector que ha desaparecido de las prioridades de gestión del Gobierno de Cantabria (tómense como ejemplo el carácter subalterno que desde el Gobierno de Cantabria se dio a la educación en el inicio del curso y en la reciente polémica sobre la suspensión de las vacaciones escolares). 

Por su parte, el presupuesto destinado a políticas de empleo aumenta menos de un 2% en un contexto de crisis que ha afectado y afectará enormemente a la dimensión laboral. En un momento de gran debilidad del mercado laboral, el PGC aumenta globalmente un 6,6% mientras que lo destinado a empleo se incrementa a un ritmo que no llega a un tercio de dicha cifra. Lo cual es indicativo de que, inexplicablemente, para el Gobierno de Cantabria el fomento del empleo ha dejado de constituir una prioridad en la práctica. Es grave que se produzcan estas deficiencias presupuestarias en tres áreas centrales como la sanidad, la educación o el empleo. 

A lo anterior se le añaden también, entre otras cuestiones de alta relevancia socioeconómica que debieran corregirse, que la inversión en I+D+i sigue siendo demasiado baja en Cantabria, que se desaprovecha nuevamente la oportunidad para avanzar en un reparto más justo de la estructura tributaria mediante una reforma progresiva de la misma o que, inexplicablemente cuando aumenta la pobreza y la vulnerabilidad socioeconómica, las partidas destinadas a cubrir necesidades sociales básicas también pierden peso relativo en el presupuesto al incrementarse a una tasa que se sitúa en casi la mitad de lo que aumenta el PGC 2021.

Además, por la experiencia reciente sabemos que no todo lo que figura en el PGC es lo que finalmente se ejecuta y solo lo ejecutado tiene efectos reales sobre la economía de Cantabria. El gráfico 2 muestra las cantidades, que pese a estar incluidas en los presupuestos, nunca se llegaron a ejecutar. El gobierno del PP con Diego llegó a dejar sin ejecutar hasta 200 millones de euros en 2014. En la pasada legislatura, con PRC-PSOE en el ejecutivo autonómico, la falta de ejecución presupuestaria se movió en una horquilla de entre 40 y 84 millones de euros (sin considerar el año 2015, de ejecución compartida entre los gobiernos del PP y PRC-PSOE), un 2,6% de media del PGC. Por lo tanto, los anuncios que se realizan desde el Gobierno de Cantabria en la presentación de los PGC deben tomarse como declaraciones de intenciones a la espera de ver qué se ejecuta de todo lo anunciado.

En resumen, el PGC 2021 se ha enfocado en la dirección correcta, pero se queda notablemente corto. Es un presupuesto que no llega a lo que se necesita para cubrir las carencias coyunturales en sanidad, empleo, educación o bienestar social ni para avanzar en la solución a los problemas estructurales de Cantabria. Es cierto que llegarán fondos europeos, pero tardarán en llegar y no hay certeza ni de su cuantía final ni de su naturaleza funcional concreta. Por lo que no se debiera depender de estos fondos ni para dar respuesta a las acuciantes necesidades socioeconómicas derivadas de la pandemia ni para comenzar a impulsar la recuperación. Una reforma tributaria progresiva, la ampliación del margen de endeudamiento a largo plazo o un menor peso presupuestario del modelo de hormigón y asfalto (tan del gusto del PRC) hubieran permitido incrementar la intensidad expansiva del PGC 2021 así como destinar recursos adicionales a las funciones esenciales para responder a la pandemia y a la crisis económica.