En los últimos tiempos han tenido lugar plebiscitos como los de Crimea, el Brexit o Colombia, y asistimos a la presencia sonora en el debate político de propuestas para celebrar referéndums de secesión (por ejemplo en Cataluña o en la parte serbia de Bosnia-Herzegovina) o para salir del euro o de la UE. Las dudas y dilemas que plantean estos mecanismos de decisión sugieren a mi juicio la imperiosa necesidad de divulgar algunos análisis académicos sobre la agregación colectiva de preferencias inspirados en la Teoría de la Elección Social. Estos análisis están hasta cierto punto resumidos en la nueva edición expandida del libro clásico del Premio Nobel de economía Amartya Sen.
La lectura de las reflexiones actualizadas de Sen y su relación con el instrumento referendario, así como la experiencia histórica reciente, subrayan la utilidad de algunos de los mensajes fundamentales de la Teoría de la Elección Social para afrontar los debates y la toma de decisiones que rodean a la cuestión catalana, por citar sólo la que nos resulta más cercana de entre las de naturaleza similar.
Reglas de votación. Distintas reglas de votación pueden dar lugar a distintos resultados para unas mismas preferencias. Las reglas de votación más conocidas y estudiadas son la regla de la pluralidad (la más usada, quizás por su claridad) consistente en que cada votante diga cuál es su (única) opción preferida, con independencia del ránking con que ordenaría el resto de alternativas, y vence la opción que tiene más votos. En una variante de la regla de pluralidad, pasan a una segunda vuelta las dos opciones con más votos,y todos los votantes vuelven a votar sobre ellas. En otra variante, se producen rondas de votación y en cada ronda queda eliminada la alternativa con menos votos. En la regla de la mayoría con comparación por pares, los votantes votan de dos en dos alternativas y vence aquella (si es que existe, y sólo está garantizada su existencia cuando limitamos el tipo de preferencias que pueden tener los votantes) que derrota a todas las otras opciones en estas votaciones por pares: esta alternativa es el “ganador de Condorcet”. En el recuento de Borda, cada votante puntúa de más a menos votos todas las alternativas existentes, y vence la que tiene más puntos.
Criterios razonables. Existen infinitas variantes y formas de votar. Ninguna de ellas, sin embargo cumple simultáneamente con un conjunto mínimo de “criterios razonables” que desearíamos que las reglas de votación cumplieran (y esta es la conclusión del Teorema de Imposibilidad de Arrow), como por ejemplo que las preferencias colectivas sean transitivas, que la comparación entre dos alternativas no dependa de añadir una tercera, o que el sistema sea neutral y no favorezca a una alternativa sobre otras. En otras palabras, siempre existirán dilemas entre distintos criterios razonables. Además las reglas de votación en general son vulnerables al voto estratégico, es decir, no siempre conducen a reflejar lo que desean de verdad los votantes. Por ello, el rol de quien controla la agenda es fundamental: quien decide el sistema de votación y las alternativas que se ponen a votación puede influir sobre el resultado eligiendo el procedimiento que más le favorezca.
Otra paradoja. Si tenemos dos votantes y tres opciones, puede ocurrir simultáneamente que ambos votantes prefieran una de las tres alternativas sobre una de las dos restantes, pero que si dejamos que uno de los dos votantes decida individualmente entre dos de las alternativas, y el otro votante decida sobre otras dos, entonces puede que quede descartada aquella en la que ambos se pondrían de acuerdo. En el caso catalán, Oriol Tejada sugiere que podría darse, para unas preferencias hipotéticas pero plausibles, que el “votante catalán” eligiera independencia sobre federalismo, que el “votante español” eligiera status quo sobre independencia, y que eso impidiera que ambos eligieran el federalismo, que es preferido por ambos al status quo.
Simplificar a dos opciones las alternativas que se presentan a los votantes puede ser problemático. Como ya discutí aquí, la simplificación es una virtud, porque añade claridad y facilita la legitimidad de los procesos democráticos. La elección social no presenta muchos problemas cuando sólo hay dos opciones. No hay mucho margen para el voto estratégico, hay poco riesgo de indeterminación, las alternativas irrelevantes no tienen ninguna influencia (no hay ninguna en esa etapa), y no hay diferencia entre pluralidad y mayoría. Se produce una apariencia de claridad y simplicidad, pero en realidad la batalla ha sido anterior: la simplificación a dos no habrá sido inocente. Puede haber manipulación en la reducción de fenómenos complejos a sólo dos opciones. Una vez que sólo hay dos opciones, la batalla por la elaboración ha terminado.
- Particularidades de la Elección Social en un referéndum de soberanía
El criterio de neutralidad exige dar las mismas oportunidades a todas las alternativas sometidas a votación. En los referéndums de tipo constitucional o de soberanía puede ser deseable otorgar un trato especial al status quo -es decir, a ningún cambio- y asegurar así que el cambio constitucional se lleva a cabo sólo con un apoyo abrumador, como sucedió por ejemplo con el referéndum sobre el Acuerdo del Viernes Santo irlandés,.
La importancia de las super-mayorías y los requisitos de participación que muchos analistas y sistemas legales sugieren para los referendos van en la dirección precisamente de deshacer la neutralidad entre el status quo y las reformas, especialmente cuando éstas son radicales. Por supuesto, el riesgo de exigir super-mayorías es el obstruccionismo y la capacidad de generar minorías de bloqueo, por lo que sería razonable acompañar las super-mayorías de mecanismos para incentivar que se alcance un acuerdo, como en los cónclaves papales o con los límites de tiempo para llegar a acuerdos con costes para las partes en caso de desacuerdo, como ocurre con el artículo 50 de los tratados de la UE, que rige las negociaciones para que un Estado Miembro la abandone.
Además, a la luz de la experiencia del referéndum del Brexit y otros, se han sugerido otros “criterios razonables” que deberían cumplir los plebiscitos, especialmente aquellos planteados para decidir cuestiones de soberanía:
- Cohesión: evitar el carácter divisivo del referéndum o al menos la creación de inmensas minorías perdedoras, en riesgo de discriminación;
- Estabilidad: evitar el riesgo de contagio o efecto dominó de los procesos de independencia.
- Claridad: tras el último referéndum de independencia en Quebec, en 1995, se impuso el criterio del Tribunal Supremo de Canadá de que las opciones que se presenten al electorado deben ser claras y evitar la confusión, las consecuencias de lo que se decide deben ser también claras y lo que se decida debe ser aprobado por una mayoría igualmente clara. Nótese que existe un cierto conflicto entre plantear una pregunta clara y presentar con claridad las consecuencias de lo que se aprueba. Hacer un referéndum con dos o incluso tres o más opciones discretas sobre algo que en realidad es un continuum (el grado de soberanía), y que no depende sólo del cuerpo electoral, puede inducir a una sensación de “falsa claridad”. Existe el riesgo de “aprobar” algo que en realidad está pendiente de negociación. Por tanto, la solución no consiste simplemente en aumentar un número de opciones aparentemente simples a tres o más, porque entonces la pregunta sigue dando la falsa impresión de simplicidad (habría sido difícil saber exactamente lo que significaba la devolución máxima en Escocia sin un acuerdo previo detallado). Por dar un ejemplo reciente, el Reino Unido parece saber lo que el 52% del electorado no quería el día del referéndum, pero no está tan claro lo que ellos o sus líderes quieren para su futuro. Por tanto, da la impresión de que un referéndum de autodeterminación, en este caso totalmente legal, no ha sido una buena herramienta para encontrar la verdadera voluntad del pueblo.
En todo caso, merece la pena hacer notar que al ampliar el número de “criterios razonables” también aumentamos los dilemas que se producen. Por ejemplo, es difícil conseguir más claridad sin menoscabar la cohesión. Al fin y al cabo, una pregunta breve y dicotómica es bien clara, pero facilita la polarización en dos bloques enfrentados y, si nos fijamos en el caso británico, no parece que haya conducido a la estabilidad.
- Limitaciones de la teoría de la elección social
La secuencia (1) formación exógena de preferencias; (2) elección de un sistema de votación; (3) voto final, no tiene por qué cumplirse pues la elección de los detalles del sistema de votación puede influir en la formación de las preferencias (que entonces dejan der ser exógenas). Aparece entonces el neverendum, situación en la que los independentistas, incluso si pierden el referéndum como en Escocia, tienen éxito porque consiguen que el electorado preste atención a lo que ellos desean. Cuantas más campañas plebiscitarias haya, mejor. Si implícitamente y cognitivamente se gana la batalla del demos del referéndum como manifestación simbólica de la nación en sí misma, los estándares democráticos y el reconocimiento internacional son secundarios para quienes tienen unas preferencias de tipo nacionalista. En este sentido, las preguntas y las palabras exactas que las formulan no son inocentes. En Cataluña, las preguntas del 9N y la pregunta del 1-O son escasamente inocentes. Las opiniones de los votantes pueden fluctuar enormemente dependiendo de cómo se plantean exactamente las preguntas. Por ejemplo, antes de la Guerra del Golfo de 1991, casi dos terceras partes de los estadounidenses dijeron que estaban dispuestos a “utilizar la fuerza militar”, pero menos del 30% deseaban “ir a la guerra”. Nuestras preferencias son más vagas e incompletas de lo que supone la teoría tradicional, y co-evolucionan con las instituciones que las pretenden agregar. De ahí la importancia para Amartya Sen de la discusión razonada y de poder tomar una decisión con la máxima información posible, algo que según este economista y muchos otros observadores no favorecía el carácter dicotómico de la campaña del referéndum del Brexit, donde incluso los medios de comunicación más neutrales y respetados debían tratar por igual opiniones y hechos por cumplir con una apariencia de neutralidad. Además, recuerda Amartya Sen, la opinión en perspectiva de personas de otras latitudes debe ser bienvenida en cualquier debate para evitar los excesos del “parroquialismo” (que las pasiones y las emociones nos impidan enfrentarnos con frialdad a los pros y contras de una decisión, sin capacidad para ampliar el ángulo de observación de personas más ajenas al conflicto).
¿Qué mecanismos democráticos de decisión colectiva podrían minimizar los problemas en conflictos de soberanía de la Europa del siglo XXI?
Al fin y al cabo, no hay una forma de agregar preferencias que cumpla con todos los requisitos deseables, y por lo tanto quien haga una propuesta está explicitando sus juicios de valor entre criterios aparentemente deseables, pero potencialmente incompatibles. Una opción para las cuestiones de soberanía en las democracias avanzadas que, a mi juicio, debería estar por lo menos encima de la mesa es llegar a un acuerdo amplio para una pregunta del tipo sí / no sobre una propuesta detallada que cuente con el apoyo de una mayoría cualificada de las fuerzas políticas relevantes (como el referéndum irlandés sobre el acuerdo del Viernes Santo o como el referéndum sobre la Constitución española de 1978). Ese podría ser el marco adecuado en una democracia que quiera preservar la tolerancia y el debate razonado, aprovechando las mejores prácticas de democracia participativa, representativa y deliberativa, sin renunciar a la ratificación final por democracia directa.
Algunos se oponen al argumento de que un referéndum de autodeterminación sí / no sería divisivo, argumentando que el status quo, por ejemplo en la situación actual en Cataluña, también es divisivo. A menos que la división se tome como irreversible, no entiendo la validez de este contra-argumento. Creo que deberíamos tratar de encontrar maneras de recuperar la unidad y la cooperación en lugar de celebrar la división con más división. Bajo circunstancias mucho más duras, Irlanda del Norte avanzó con un método para resolver su conflicto que rompió la división.
Algunos creemos que España necesita un amplio acuerdo para una reforma federal que pueda ser apoyada por personas que crean firmemente en ella y por personas que puedan encontrar un terreno común a su alrededor. Tal acuerdo detallado podría entonces ser votado en un referéndum. Eso podría ser tan legítimo como otros referendos legales, sería consistente con la tradición legal española y, además, sería menos divisorio y encajaría mucho mejor con una Unión Europea que avanza hacia una mayor unidad e integración.
La principal lección que se extrae de la obra de los grandes maestros de la elección social, en especial de Kenneth Arrow y Amartya Sen, es que hay que estar extremadamente atentos a las decisiones estratégicas de quienes pueden tratar de imponer a la ciudadanía “la agenda”, en un sentido muy general, en los procesos democráticos de toma de decisiones colectivas. En una democracia compleja y plural con gobernanza multi-nivel (especialmente en la UE y la zona euro), cualquier simplificación de estas cuestiones esconde probablemente un intento interesado de influir sobre las preferencias de la población, más que de intentar interpretarlas y canalizarlas. La voluntad del pueblo es difícil de definir, pero fácil de manipular. Ante las dificultades objetivas que plantea la agregación colectiva de preferencias individuales, sería arriesgado identificar con la “voluntad del pueblo” una alternativa que obtiene más votos a favor que en contra con cualquier porcentaje de participación ante la agenda planteada por una de las partes.
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