Las diferentes interpretaciones de los tribunales superiores desbaratan el plan del Ministerio de unificar la doctrina sobre los confinamientos

La desescalada provocó una sucesión de decisiones judiciales contradictorias sobre las medidas de confinamiento que las comunidades autónomas iban implantando para frenar los distintos rebrotes en sus localidades. Jueces de primera instancia rechazaban restricciones que otros juzgados había avalado. El Ministerio de Justicia trató entonces de frenar esa cascada de resoluciones contradictorias elevando la competencia hacia los tribunales superiores de justicia, pero su solución se ha demostrado fallida.

En las últimas semanas, varios tribunales han fallado de manera diferente sobre las restricciones a la movilidad impuestas para intentar detener la segunda ola del coronavirus. El de Aragón ha rechazado avalar los confinamientos; los de Castilla y León, Andalucía y Galicia han dado el visto bueno judicial a esas limitaciones. En Madrid, el TSJM ha avalado los que pedía la CAM pero ha rechazado el que estaba obligado por Sanidad. Las decisiones de esos tribunales, además, muestran maneras muy distintas de dar respuesta a las ratificaciones que les pedían las comunidades autónomas.

Con la caída del estado de alarma, el Gobierno central dejó en manos de las comunidades autónomas la capacidad de imponer restricciones puntuales: desde limitaciones al número de personas que se podían reunir a la reducción del horario de apertura de bares y restaurantes. La más importante eran los confinamientos puntuales de ciertas localidades especialmente azotadas por el virus.

Esas medidas empezaron a pasar por los juzgados de lo contencioso-administrativo, obligados a ratificarlas, según avanzaban los meses de verano con consecuencias muy distintas. Uno de los ejemplos más claros fue cuando a mediados de agosto Sanidad pactó con las comunidades autónomas adelantar el horario de cierre de bares y restaurantes. Mientras algunos jueces daban su visto bueno a la medida, otros la rechazaban.

Detrás de cada medida restrictiva se sitúa habitualmente la misma norma: la Ley Orgánica de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, del año 1986, que permite a las autoridades sanitarias competentes -las comunidades autónomas- tomar decisiones para frenar la expansión de enfermedades infecciosas. Sin embargo, se trata de una ley con enunciados muy generales, para nada pensados para hacer frente a una pandemia. De ahí que algunos jueces (y varios juristas) hayan considerado que no es válida para implantar ciertas restricciones.

Una reforma para dar seguridad jurídica

El Ministerio intentó acabar en septiembre con esa marea de decisiones contradictorias. Justicia pensó que una posible solución era cambiar la ley para quitar esas decisiones a los juzgados y elevarlas a los tribunales superiores de justicia. Así, el pasado 19 de septiembre entró en vigor esa modificación de la ley que regula la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

El objetivo era que el tribunal superior de la comunidad autónoma estableciese el criterio único sobre las restricciones. La modificación también incluye una tramitación “preferente” con un plazo máximo de tres días para resolver, que la Fiscalía participe sea parte y que la Audiencia Nacional asuma las competencias en caso de que la restricción parta directamente desde el Ministerio de Sanidad.

Así, en las últimas semanas los gobiernos autonómicos han ido sometiendo a la ratificación de sus tribunales correspondientes las distintas restricciones que iban aplicando. El problema se ha generado cuando Sanidad ha impuesto unos criterios de confinamientos (aprobados en el Consejo Interterritorial) y se han solapado en el tiempo varias decisiones de TSJ que chocan entre sí.

Cada una de ellas tiene su toque diferencial. En Madrid el Gobierno de Isabel Díaz Ayuso no se acogió a la ley de 1986 y por tanto el tribunal tumbó el confinamiento que le había impuesto Sanidad. En Castilla y León, su gobierno tampoco citó la ley de 1986, pero el tribunal la rescató en su auto para avalas las restricciones a la movilidad. En Andalucía, la Junta se apoyó en ella y el tribunal validó sus argumentos. En Galicia, la Xunta no la cita en su recurso pero el tribunal acepta igualmente el confinamiento de Ourense, si mencionar la ley de 1986 que les habilita a ello. En Aragón, el tribunal superior ha rechazado que se confine una localidad zaragozana porque entiende que la citada ley no lo permite.

José Manuel Sieira, expresidente de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, considera que esta disparidad se podía haber evitado de otra manera. En su opinión, se tenía que haber convocado a los presidentes de los diferentes TSJ para debatir y fijar una postura común. Por lo menos, sostiene, establecer “un criterio unánime” votado por mayoría, aunque luego algún TSJ decida imponer el suyo propio.

Sin esa coordinación, el resultado son, por el momento, cinco resoluciones judiciales en menos de una semana: tres permiten a los gobiernos autonómicos confinar y dos lo impiden. Algunos, como el de Madrid, han permitido confinar zonas sanitarias pero ha denegado el cierre de Madrid y otras nueve ciudades, que ha acabado impuesto por la vía del estado de alarma. Este viernes, por ejemplo, avalaba las nuevas restricciones de áreas aunque con discrepancias entre sus magistrados. La resolución cuenta con dos votos particulares, uno de los cuales defiende que no se puede limitar la movilidad de acuerdo con la ley de 1986.

El tribunal de Aragón llegó a esa misma conclusión. Mientras otro tribunales han pilotado acerca de si la administración se acogía o no a la ley de 1986, los jueces del TSJA dicen directamente que esa norma “no habla de acometer situaciones de crisis sanitaria, de epidemia, o de pandemia” y que para “afrontar situaciones de crisis sanitaria el Ordenamiento jurídico español, cuenta con otros medios y herramientas jurídicas y normativas”.

Además, añaden en su auto que esa ley habla de la posibilidad de confinar enfermos o personas que hayan tenido contacto con ellos, pero no habilita la “privación a gran escala de la libertad deambulatoria de un grupo indiferenciado de personas, y mucho menos de una población entera”.

José Manuel Sieira cree que tanto la resolución de Madrid como la de Aragón son correctas, aunque añade matices. Sobre la de Madrid cree que es acertada porque “no se puede tomar una medida en función de una norma que no autorizó a ello”; de la de Aragón añade que comparte su conclusión porque “la ley estaba pensada para otro tipo de situaciones”. Eso sí, sostiene que los “los tribunales tienen que hacer un esfuerzo para aplicar el ordenamiento jurídico a la situación actual”.

Así, considera que los jueces tiene que adaptar las normas jurídicas de las que disponen porque “la realidad va siempre por delante del ordenamiento jurídico”. Por tanto, cree en Madrid, por ejemplo, el TSJM podía haber invocado la ley de 1986 aunque la CAM no lo hubiera hecho, y así pronunciarse sobre el fondo de ese asunto. Sieira se pregunta si quizá los jueces han “querido escapar un poco de eso”, de ese núcleo de la cuestión: hasta dónde permite limitar derechos la legislación sin acudir al estado de alarma.

La Fiscalía de Madrid ya ha presentado un recurso en el que dice que la última palabra tiene que ser del Supremo. Sieira advierte sobre este punto: si se atiende estrictamente a la ley, no cabe un recurso al alto tribunal, porque ese supuesto no está contemplado. La reforma que hizo el Ministerio de Justicia no tocó una coma sobre la posibilidad de recurrir autos del orden contencioso de los TSJ y la ley solo permite recurrir sentencias. “Se han olvidado del recurso, las reformas hay que hacerlas completas”, lamenta este magistrado.

Ahora hay dos opciones, plantea Sieira: que el Supremo sea estricto y que diga que no cabe un recurso de casación, por lo que permanecerán los criterios distintos de los tribunales que el Ministerio quiso evitar; o por el contrario, que el Supremo tenga “manga ancha” y acepte pronunciarse sobre si la ley de 1986 permite o no confinar poblaciones para evitar que se propaguen enfermedades.