La reforma para que los fiscales dirijan las investigaciones: un cambio “integral” que tardará más de un lustro en implantarse

El Consejo de Ministros aprobó este martes el anteproyecto de reforma de la decimonónica Ley de Enjuiciamiento Criminal (Lecrim) que, como principal novedad, incluye la creación de la figura del fiscal investigador. La dirección de la investigación de las causas penales pasará de los jueces a los fiscales, que decidirán los pasos a dar para esclarecer quién ha cometido un delito.

Los fiscales podrán ordenar detenciones durante 24 horas —una figura de nueva creación, “más leve”—, intervenir bienes, bloquear cuentas y la Policía Judicial estará a sus órdenes. Según el borrador que será enviado al Congreso, los representantes del Ministerio Público impulsarán las investigaciones y, durante la fase de instrucción, los jueces se limitarán a velar por que se cumplan los derechos de todas las partes. De hecho, las escuchas o los registros domiciliarios requerirán su autorización. El texto también da a los fiscales la capacidad de controlar la información que se difunde de las causas judiciales, excluye la posibilidad de que partidos y sindicatos se personen como acusación popular y agiliza los trámites para que declaren como investigados los políticos aforados.

La voluntad del Gobierno es tramitar ahora esta reforma pero fijar una vacatio legis —plazo entre la publicación en el Boletín Oficial del Estado y la entrada en vigor— de más de seis años porque tienen que ponerse en marcha antes medidas “operativas” y “legislativas” intermedias. El mayor cambio en la historia de la Justicia española, una reforma “integral” que supone una transferencia de funciones de jueces a fiscales, no arrancará hasta al menos 2026. El posible cambio de papeles sobre quién dirige la investigación en las causas penales lleva abordándose más de una década por gobiernos socialistas y conservadores. Tres de los predecesores en el cargo del actual ministro –Francisco Caamaño (PSOE) y Alberto Ruiz Gallardón y Rafael Catalá (PP)– esbozaron propuestas similares, pero quedaron en un cajón. Está por ver si este proyecto es el definitivo. 

Que los fiscales asuman la instrucción es una reivindicación histórica de muchos juristas que consideran que es una reforma que equiparará a España a otros países europeos, lo que evitará, por ejemplo, las disfunciones que se producen ahora en materia de cooperación jurídica internacional. Este es el modelo que impera en todos los países del entorno europeo salvo Francia y Austria, según detalló este martes en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros el titular de Justicia, Juan Carlos Campo. 

Países como Alemania o Italia operan con este sistema en el que al fiscal le corresponde investigar, ejercer la acusación y sostener la acción penal en el juicio, mientras que el juez es quien garantiza los derechos y garantías del imputado y de terceros. El mismo modelo funciona en Portugal, donde también existe la figura del “asistente”, una especie de acusador privado que es parte del proceso penal y que puede instar determinadas actuaciones aunque está subordinado al fiscal. 

Los defensores de este sistema mantienen que es el más apropiado para conseguir una justicia efectiva, pues defienden que son los fiscales los que realmente saben qué pruebas se necesitan para sostener la acusación en el juicio o, en su caso, pedir el archivo de los procedimientos. Y que el papel de los jueces debe limitarse al enjuiciamiento y a ejercer de jueces de garantías cuando los fiscales necesiten su autorización en caso de diligencias que supongan la invasión de derechos fundamentales. 

Los más críticos con la reforma arguyen, sin embargo, el riesgo de que el Gobierno instrumentalice a los fiscales y les diga a quién tienen o no que investigar y de que se politice la instrucción de los procedimientos. Los opositores a la medida sostienen que el nombramiento de la exministra de Justicia Dolores Delgado como fiscal general del Estado tampoco ha ayudado a disipar esas sospechas de falta de imparcialidad.

Juez de garantías

El anteproyecto aprobado este martes establece que los fiscales actuarán sometidos a un juez de garantías que asegurará que no se infrinjan los derechos fundamentales, que se practican las diligencias que garantizan el derecho de defensa de los investigados o resolverá las peticiones de víctimas y acusaciones populares para personarse en el proceso. También vigilará que las causas no se alarguen sin motivo. 

Además, el texto prevé que los fiscales se organicen en equipos autónomos con un coordinador y que puedan tener a su disposición unidades policiales, expertos y peritos adecuados a las exigencias derivadas de su específico ámbito de competencia: delincuencia económica, medioambiental, organizada… Se trata, defienden en Justicia, de superar un modelo decimonónico y de poder abordar las nuevas y complejas formas de delincuencia de forma compartida y no sólo con un juez instructor. 

El borrador establece que esta organización en equipos permitirá “restringir” la “intervención  jerárquica” de los órganos directivos de la Fiscalía a los supuestos excepcionales en los que surjan discrepancias de criterio dentro de cada equipo. Pero para ello hará falta una reforma del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, la ley que regula la estructura y el funcionamiento de la Fiscalía, que el Gobierno se compromete a llevar al Parlamento en un plazo de un año desde que esta reforma se publique en el BOE. 

Varias asociaciones de jueces y fiscales exigen que esa reforma del Estatuto a la que se ha comprometido el Gobierno dote de mayor autonomía a los fiscales. Preguntado por esta cuestión, el ministro dijo este martes que existen “mil razones” para modificar este texto, al que se harán “retoques” que no determinó pero que, dijo, irán encaminados a posibilitar que los fiscales realicen sus nuevas funciones “con absoluto apego a la legalidad”. El pasado febrero, en una intervención en el Congreso, se mostró partidario de “potenciar” las “salvaguardas legales” que permiten a los fiscales oponerse a lo que le mandan si no lo consideran ajustado a derecho, pero tampoco especificó en qué sentido.

La actual redacción del Estatuto establece que el Gobierno es el encargado de elegir al fiscal general del Estado y su cese se vincula al del Ejecutivo que lo ha nombrado. Pero, entre tanto, no puede destituirlo y existen unas causas establecidas de remoción: a petición propia, por enfermedad incapacitante o por incumplimiento “grave o reiterado” de sus funciones. Este sistema de elección, similar al de Alemania, Portugal, Austria, Dinamarca, Noruega, Finlandia, Islandia o Suecia, no es objeto de debate en la actualidad por parte del Ejecutivo. De hecho, el actual ministro lo ha defendido de forma reiterada. 

Las relaciones del Gobierno con la Fiscalía General del Estado también están tasadas. El Ejecutivo puede dirigirse al fiscal general para pedir que actúe en defensa del interés público o que rinda cuentas por una investigación, pero el jefe del Ministerio Público no está obligado a obedecer. Eso sí, tiene que responder al Ejecutivo sobre su viabilidad o procedencia con una resolución “razonada”. La decisión última, en todo caso, la tiene el fiscal general del Estado.

Por otro lado, la institución se rige por el principio de jerarquía: los fiscales deben obedecer a sus jefes directos. No obstante, en caso de discrepancia, el artículo 27 del Estatuto permite someter a la junta de fiscales –el principal órgano asesor del fiscal general del Estado– las discrepancias con las órdenes de sus jefes. Este precepto fue invocado, por ejemplo, por los fiscales del caso Lezo ante el intento del entonces fiscal jefe de Anticorrupción, Manuel Moix, de impedir una serie de registros en el marco de esa operación, en la que está implicado el expresidente madrileño Ignacio González. 

Información a los medios

Dentro de estas nuevas atribuciones del Ministerio Fiscal está también la de controlar qué elementos de la investigación “pueden ser transmitidos a la ciudadanía” en función de su “interés informativo”. De hecho, salvo autorización del fiscal responsable de la investigación, los órganos gubernativos y policiales no estarán autorizados para transmitir datos relativos al procedimiento a los medios de comunicación. El texto establece que el objetivo de esta medida es que “el flujo de información se limite a lo esencial desde el punto de vista del interés informativo y que se transmita de forma aséptica y objetiva”. 

La semana pasada, durante una intervención en el Congreso, el ministro Campo aseguró que las filtraciones de casos en investigación suponen un “grave atentado contra la presunción de inocencia” y se mostró partidario de acotar la información que se difunde a los medios para evitar “la pena de banquillo”. 

Otra gran novedad del texto que será enviado al Congreso será la prohibición de que partidos políticos y sindicatos se personen como acusación popular en los procesos penales para evitar que esa figura “se utilice para la consecución de intereses ajenos a los fines del proceso”. De aprobarse definitivamente la ley, se impedirá por ejemplo que partidos como Vox se personen en procesos judiciales como el del 1-O, Podemos en el caso Villarejo, el PSOE en Gürtel y Púnica y el PP en los ERE.

La nueva norma agiliza los trámites para que declaren como investigados los políticos aforados, aquellos que gozan de una especial protección por su cargo y solo pueden ser investigados por los tribunales superiores autonómicos o por el Supremo. Hasta ahora, estos tribunales tenían que cursar un “suplicatorio”, un permiso que se solicitaba a las cámaras para que estas diesen su autorización para investigar al político correspondiente y por ejemplo, tomarle declaración.

Era, en la práctica, un trámite que únicamente dilataba el proceso porque las cámaras siempre aceptan estas peticiones. Ahora, esa figura queda limitada a que se vaya a imponer medidas cautelares al investigado o a que “efectivamente se ejercite la acción penal” con un escrito de acusación. Es decir, no será necesario para que se les obligue a comparecer ante el juez o el fiscal.

Prisión provisional

El borrador aprobado este martes introduce también medidas relevantes sobre la prisión provisional, una medida cautelar y excepcional que, sobre el papel, se utiliza para asegurar que el proceso judicial se lleva a efecto y que garantiza la presunción de inocencia. El texto asume la doctrina del tribunal de Estrasburgo y establece “un control de oficio imperativo, de periodicidad trimestral y a cargo del órgano judicial” para determinar si transcurrido un tiempo las razones que justifican la privación de libertad siguen vigentes. 

Se prevé también la creación de una comisión nacional de seguimiento de la prisión provisional, “encargada de velar por que los órganos jurisdiccionales y las fiscalías cuenten con medios adecuados para utilizar medidas cautelares menos gravosas que la prisión provisional”. La nueva norma presta especial atención al “conflicto que puede llegar a producirse entre la salvaguarda de los fines legítimos de la prisión provisional y el derecho fundamental al mantenimiento en el ejercicio del cargo público representativo” y por ello contempla un cese automático para investigados por delitos de rebelión y terrorismo.

La reforma también aborda la reciente doctrina del Tribunal Constitucional, que en junio de 2019 amplió los supuestos de reparación económica a todos los casos de prisión preventiva indebida. Así, establece que la persona absuelta que haya sufrido prisión provisional tendrá derecho a reclamar una indemnización por el tiempo de privación de libertad que haya sufrido y que dicha indemnización se determinará “conforme a las reglas generales del Derecho de Daños”. 

Por otro lado, el anteproyecto acaba con el vacío legal que existe actualmente sobre las personas encausadas con discapacidad. Dedica un capítulo completo a configurar un estatuto jurídico para estas personas que incluye la voluntad de “adaptar” a las condiciones particulares de la discapacidad todos los trámites y establecer una “institución de apoyo” que provea el indispensable complemento de la voluntad de la persona con discapacidad.