Financiación autonómica: confundir igualdad con homogeneidad

La confusión entre igualdad y homogeneidad atraviesa de manera soterrada buena parte del debate sobre la financiación autonómica en España. Las administraciones públicas se formaron desde una cultura weberiana que tiende a identificar igualdad con trato uniforme. Para evitar la discrecionalidad acabas aplicando la misma regla a situaciones que en muchos casos son profundamente distintas. Esa lógica, que en su origen buscaba proteger al ciudadano frente al favoritismo de que gozaban quiénes tenían vínculos con el poder, ha acabado funcionando como una máquina de homogeneización: cualquier intento de diferenciar se percibe como privilegio o desviación del ideal de neutralidad.

Sin embargo, en un Estado compuesto como el que tenemos en España, la cuestión decisiva no es si todos los territorios reciben un tratamiento idéntico, sino si las personas, vivan donde vivan, tienen un acceso razonablemente comparable a los derechos y prestaciones que la Constitución reconoce. Lo contrario de igualdad es desigualdad; lo contrario de homogeneidad, en cambio, es diversidad. Confundir ambos planos conduce a interpretar cualquier reconocimiento de la diversidad territorial como una amenaza a la igualdad, cuando a menudo es la condición para hacerla efectiva.  

El debate sobre el sistema de financiación autonómica es un campo privilegiado para constatar esta confusión. Venimos de un sistema puesto en marcha en el 2009, ya claramente caducado y que acumula problemas. El informe de la Comisión de Expertos de 2017 constata que el modelo vigente es opaco, poco inteligible y genera diferencias significativas de financiación que no siempre se explican por necesidades de gasto o capacidad fiscal, lo que alimenta los agravios cruzados. La finalidad del sistema debe ser garantizar el acceso de la ciudadanía a los servicios públicos fundamentales en función de su coste efectivo, y hacerlo sobre la base de principios como solidaridad, suficiencia, equidad y corresponsabilidad fiscal. Para ello no sirve una fórmula homogénea, sino refinar el indicador de población ajustada (incorporando variables de necesidad como son la población protegida sanitaria por tramos de edad, la población en edad escolar, el envejecimiento,…) y correctores específicos de costes fijos o los de insularidad, dispersión y superficie. Se reconoce así que las comunidades no se enfrentan al mismo coste por prestar el mismo catálogo de servicios.

Ahora, el principal obstáculo para articular una financiación autonómica que trate de forma igual pero no homogénea a territorios diversos no es de diseño técnico sino de disposición política a asumir los costes de esa distinción. La lógica de la evidencia —que muestra que las comunidades no tienen las mismas necesidades de gasto ni la misma capacidad fiscal y que, por tanto, la igualdad ciudadana requiere una cierta diferenciación territorial— se encuentra con una lógica distinta: la de los calendarios electorales, las estrategias partidistas y las batallas por el relato. En ese terreno, la confusión entre igualdad y homogeneidad deja de ser solo un problema conceptual para convertirse en un recurso retórico útil, porque permite presentar cualquier ajuste a la diversidad como un “privilegio” y cualquier avance en la nivelación como un “castigo” para determinados territorios.  

La propuesta de reforma del Ministerio de Hacienda refuerza la corresponsabilidad fiscal y la autonomía, ligando más estrechamente las finanzas regionales al dinamismo económico de cada territorio. Sin por ello mermar la solidaridad interterritorial, al nivelar la distancia de cada comunidad respecto a la media de recursos por habitante ajustado, afinando los grupos de edad y reforzando los criterios de superficie y dispersión para compensar los efectos de la despoblación. Leída desde quiénes tienen a confundir igualdad con homogeneidad, esta combinación es muy sospechosa. Se afirma, por ejemplo, que reconocer “singularidades territoriales” equivale a hacer un “modelo a medida” y, por tanto, a romper la igualdad. Ese tipo de críticas parten de un concepto de igualdad formal: todos los territorios deberían recibir lo mismo por unidad de población, con independencia de sus necesidades de gasto, de su capacidad fiscal o de las competencias que gestionan. Lo que la Constitución exige es el respeto de los principios de solidaridad y coordinación y que no se generen privilegios económicos o sociales derivados de las diferencias estatutarias; no que cada comunidad reciba el mismo nivel de financiación sin tener en cuenta el coste real de garantizar los mismos derechos.

En este punto entra también el debate sobre el principio de ordinalidad. Desde la óptica que distingue igualdad y homogeneidad, la ordinalidad puede concebirse como un parámetro político a considerar para evitar resultados percibidos como confiscatorios en las comunidades más ricas, aunque tiene el riesgo de blindar desigualdades de origen y de convertir la diversidad económica en orden jerárquico intocable. La propuesta de Hacienda se mueve en un terreno intermedio, reconociendo un espacio de negociación entre tres exigencias distintas: la nivelación suficiente para garantizar igualdad de acceso a los servicios; la preservación de incentivos al dinamismo fiscal y económico; y la necesidad de llegar a un acuerdo políticamente sostenible en un mapa de agravios acumulados. La comparación internacional refuerza esta lectura. Sistemas federales como Alemania o Canadá han desarrollado mecanismos de ecualización que parten de la diversidad territorial en capacidades fiscales y costes de provisión, pero los justifican en nombre de la igualdad de oportunidades ciudadanas y de “condiciones de vida equivalentes”, no de un reparto homogéneo de recursos entre gobiernos. 

Aplicado al caso español, el hilo argumental puede resumirse así: un Estado compuesto que toma en serio el principio de igualdad no puede ser homogéneo ni en el reparto de competencias ni en el de recursos, porque sus territorios no lo son en población, estructura económica, geografía, despoblación, insularidad o extrapeninsularidad. El sistema de financiación ha de traducir esa diversidad en fórmulas que garanticen derechos equivalentes sin congelar el mapa de capacidades fiscales ni la autonomía política. Sin embargo, la lógica partidista se impone: el objetivo inmediato es no facilitar al adversario un éxito de gobierno, más que maximizar los recursos disponibles para los propios servicios públicos. 

El discurso de la igualdad entendida como homogeneidad se convierte así en un arma útil: permite cuestionar la reforma desde una posición supuestamente de principios —“no aceptaré privilegios para nadie”—, y al mismo tiempo acumular réditos de opinión pública ante electorados sensibles al agravio comparativo. La paradoja es que esa defensa de la homogeneidad acaba siendo una defensa implícita del statu quo: mantener un modelo de 2009 nacido para otro momento económico y demográfico y que todos saben que es insuficiente y desequilibrado, pero que resulta políticamente menos costoso que entrar en el terreno minado de la redistribución explícita.

La lógica partidista empuja a usar la confusión entre igualdad y homogeneidad como herramienta de movilización y como argumento crítico, porque simplifica un debate complejo y lo alinea con identidades territoriales y electorales preexistentes. Precisamente por eso resulta aún más importante insistir en el marco que distingue igualdad de homogeneidad y diversidad de privilegio: no solo como argumento normativo, sino como antídoto frente a una forma de hacer política que, en nombre de una igualdad mal entendida, puede bloquear durante años cualquier avance hacia una financiación más equitativa y una administración más capaz de tratar de forma diferenciada lo que de hecho es diverso.