Gobiernos y deuda pública autonómica

Desde que empezó la crisis económica hace ya media década, el estado de las cuentas de las comunidades autónomas se ha deteriorado de manera notable. Esta evolución es en cierto sentido “normal” (aumentaron algunas de sus partidas de gasto y, sobre todo, se desplomaron muchas de sus fuentes de ingresos), y, contra la percepción general, no ha sido peor que la de otras administraciones públicas: el déficit de las comunidades autónomas ha sido siempre y en todos los años significativamente menor al de la administración central del estado, a pesar de gestionar una parte muy similar del conjunto del gasto público.

En esta entrada nos preguntamos si podemos observar diferencias en el aumento de la deuda autonómica durante este periodo en función de la ideología de los gobiernos. Para intentar responder a esa pregunta, una posibilidad es comparar la deuda de las comunidades “del PP” con “las del PSOE” en un momento determinado en el tiempo. Existen muchos problemas con esta metodología, pero el principal de ellos es que, si existen diferencias en el acceso a la financiación por parte de las comunidades autónomas o en las necesidades objetivas de gasto, no podremos saber si el déficits mayores o menores obedecen a estas diferencias entre comunidades, o a la ideología del partido que ocupa su gobierno. Por ejemplo, todas las comunidades del arco mediterráneo se quejan de que el sistema de financiación autonómica les penaliza de manera sistemática. No entraremos aquí en esta discusión, pero si así fuera y comparásemos los gobiernos de estas comunidades autónomas con los del resto, los partidos que gobiernan en ellas saldrían siempre injustamente penalizados en esta comparación.

Una estrategia mejor, aunque no totalmente exenta de problemas, es observar si los cambios de gobierno en las comunidades autónomas están asociados a cambios en la tendencia general de la deuda en cada autonomía. Para poder hacer este ejercicio, nos podemos aprovechar del hecho de que desde el inicio de la crisis se han producido abundantes cambios de gobierno autonómicos. Si, por ejemplo, los gobiernos del PP fueran más estrictos en el control del desfase entre ingresos y gastos, deberíamos esperar que el crecimiento de la deuda fuera diferente después de la llegada al poder del este partido. ¿Ha sido así?

El gráfico 1 muestra la evolución de la deuda pública autonómica medida en proporción del PIB de la comunidad autónoma (datos del Banco de España) en las cinco comunidades autónomas en las cuales las elecciones autonómicas de Mayo de 2011 (representadas por la línea vertical roja) produjeron un cambio de gobierno del PSOE al PP (Cantabria, Baleares, Extremadura, Castilla-La Mancha y Aragón), junto a las dos en las que el PSOE siguió gobernando en solitario tras esa fecha (País Vasco y Andalucía).

El gráfico no permite observar un cambio en la tendencia de la deuda en aquellas comunidades en las que hay un cambio de gobierno. Si proyectáramos el crecimiento de la deuda hasta 2013 en función de su evolución hasta antes de las elecciones de 2011, para casi todas las comunidades autónomas obtendríamos resultados parecidos a los observados después del cambio de gobierno. Es cierto que, justo después de las elecciones, en Cantabria, Baleares y Castilla-La Mancha el crecimiento de la deuda se contiene, pero esta contención es efímera: en 2012 es más que compensada por un brusco aumento de la deuda. Si nos fijamos comunidad a comunidad, la llegada del PP parece provocar un aumento de la deuda algo mayor de la esperada en Castilla-La Mancha, y algo menor en Extremadura, pero no son en cualquier caso diferencias muy significativas. El crecimiento generalizado de la deuda después del cambio de gobierno es además muy similar al crecimiento en aquellas comunidades que siguieron siendo gobernadas por el PSOE (Andalucía y País Vasco), como muestran las líneas discontinuas del gráfico. En resumen, no parece que el cambio de gobierno en las elecciones de 2011 haya producido un cambio de tendencia en el crecimiento de la deuda autonómica.

El gráfico 2 muestra la evolución de la deuda en una comunidad autónoma donde, de acuerdo a ciertas narraciones periodísticas, más evidente debería haber sido el cambio de tendencia: Cataluña. En Noviembre de 2010, el tripartito que hasta entonces gobernaba la comunidad cedió el gobierno a Convergència i Unió, que fue pionera en iniciar una ambiciosa política de recortes con el objetivo de contener el déficit y el crecimiento de la deuda.

También aquí resulta imposible detectar un cambio en la tendencia del crecimiento de la deuda con la llegada al gobierno de Artur Mas. La deuda pública catalana continuó creciendo al mismo ritmo que durante los tres primeros años de crisis, en los que el gobierno estaba en manos de PSC, Esquerra e Iniciativa per Catalunya.

¿A qué se puede deber esta ausencia de efectos del cambio de gobierno en la evolución de la deuda pública de las comunidades autónomas? Podemos pensar en dos posibles explicaciones, no necesariamente excluyentes entre sí. En primer lugar, es posible que las comunidades autónomas españolas tengan muy limitado el margen de maniobra a la hora de modificar sus ingresos y sus partidas de gasto, lo cual explicaría esta evolución tan “determinista” (es decir, independiente de la ideología del gobierno) del aumento de la deuda en periodos de crisis. En segundo lugar, puede ser que, en línea con una larga literatura en ciencia política, el color de los gobiernos no tenga efectos sobre el desfase entre ingresos y gastos, sino sobre cuánto y cómo se ingresa, y sobre cuánto y cómo se gasta. Siempre se recuerda en estos casos el ejemplo de los países escandinavos, en los que durante los largos periodos de hegemonía socialdemócrata han coexistido ambiciosas políticas de gasto con una alta presión fiscal, lo que les ha permitido mantener una férrea disciplina presupuestaria. Como decimos en el gremio para poder seguir justificando nuestro trabajo en el futuro, estas son hipótesis que deberán ser respondidas en futuras investigaciones.