Piedras de papel es un blog en el que un grupo de sociólogos y politólogos tratamos de dar una visión rigurosa sobre las cuestiones de actualidad. Nuestras herramientas son el análisis de datos, los hechos contrastados y los argumentos abiertos a la crítica.
No, no lo encontrarás en este post. Pero sí te diré dónde puedes leer lo que todo el mundo necesita saber de Grecia: en este didáctico libro de Stathis Kalyvas, catedrático de ciencias políticas en Yale. Kalyvas explora las corrientes de fondo que nadan por debajo de las sucesivas crisis y periodos de expansión que Grecia ha experimentado desde su independencia (1832).
Para entender lo que está ocurriendo hoy día en Grecia, es imprescindible conocer la historia moderna de Grecia: cómo emerge como estado independiente de las entrañas el Imperio Otomano tras una épica guerra ; cómo después muy rápidamente adopta dos inventos muy occidentales: la democracia y la reforma agraria; cómo vive auge de los estados-nación en los Balcanes y el baile de fronteras que desembocarán en la Primer Guerra Mundial; cómo sucumbe luego al proto-fascismo local, al fascismo italiano y al nazismo alemán, para desangrarse en una larga y cruenta guerra civil; cómo se produce el “milagro económico griego” de la postguerra gracias al Plan Marshall, pero también al esfuerzo y la iniciativa de los griegos; cómo la dictadura da paso a una democracia que acerca a Grecia a la Europa Occidental, pero que siembra la semilla de una fuerte politización y apropiación del estado por grupos de interés muy organizados y que han sido capaces de capturar rentas.
Kalyvas desarrolla estos episodios de una forma rigurosa y entretenida. Y desmonta los argumentos culturalistas que, día sí y día también, oímos en los medios de comunicación españoles, como que Grecia “no es Europa” o los griegos “son orientales en mentalidad”, “piensan con parábolas”, etcétera. En el espacio de dos siglos, Grecia ha sido capaz de conseguir logros extraordinarios, en comparación con su situación de partida o con la evolución de sus vecinos, como una democracia consolidada, situarse entre los 30 países del mundo con mayor desarrollo humano, una alta esperanza de vida y una renta per cápita muy notable.
Dicho esto, Grecia arrastra una serie de problemas estructurales que es necesario analizar sin dramatismos, pero con cierta contundencia, porque, si no se superan, Grecia, salga como salga de esta crisis, se los encontrará de nuevo en la próxima tesitura.
De entre los muchos elementos que discute Kalyvas, me quedo en este post con cuatro características del estado griego, que ilustraré con los datos de estudios que hemos llevado a cabo en nuestro Instituto de Calidad de Gobierno de la Universidad de Gotemburgo.
1. Volatilidad
El estado griego ha vivido grandes periodos de reforma seguidos de grandes periodos de contrarreforma, donde se ha desandado el camino hecho. El gráfico 1, donde tenemos la evolución para cuatro países de la serie histórica del indicador de calidad de gobierno de International Country Risk Guide, nos ofrece una foto de esos grandes vaivenes que parece sufrir el estado griego.
Gráfico 1. Evolución del indicador de Calidad de Gobierno del International Country Risk Guide
Sería inapropiado relacionar la evolución del indicador con un particular gobierno, pues ICRG puede ser más sensible a los efectos de las políticas llevadas a a cabo unos años antes. Pero lo que sí parece contundente es la fuerte variabilidad de Grecia, que sube como la espume hasta superar a España y acercarse a Alemania; para, poco después, caer también como la espuma.
El gráfico refleja una de las constantes señaladas por Kalyvas: Grecia alterna periodos de sonoros booms con periodos de sonoros pinchazos.
2. Corrupción elevada
El gráfico 2 corrobora también otro de los aspectos centrales del estado griego que discute Kalyvas: la alta corrupción. Los griegos, junto a los italianos, son los miembros de la vieja Europa donde la corrupción alcanza niveles más propios de países emergentes que de países de la OCDE: más de un 10 por ciento de los encuestados admite haber sufrido la corrupción en sus propias carnes durante el último año. Dentro de la Unión Europea sólo algunas regiones de Rumanía y Bulgaría obtienen peores registros. Es curioso cómo muchas regiones turcas presentan menos niveles de corrupción que las griegas.
Gráfico 2. Experiencia con la corrupción en regiones europeas. Porcentaje de encuestados a quienes, durante el último año, se les ha solicitado pagar un soborno a cambio de obtener un servicio público.
Fuente: Charron, Nicholas, Lewis Dijkstra, and Victor Lapuente. “Mapping the Regional Divide in Europe: A Measure for Assessing Quality of Government in 206 European Regions.” Social Indicators Research 122, no. 2 (2014): 315-346.
Estamos, por tanto, delante de un problema estructural. Lo cual no quiere decir cultural, como bien argumenta Kalyvas. El hecho de que, por ejemplo, la economía informal griega ascendiera de un 20 por ciento del PIB en 1970 al 31 por ciento en 1988 – es decir, tomen nota, señores: subió mientras el país se democratizaba y entraba en la Comunidad Europea – es una muestra de que la economía informal responde a los incentivos (en este caso, el abandono de la economía de bienes exportables y el acomodo en actividades menos expuestas a la competición, y a la imposición) y no a constantes culturales inmutables.
3. Fuerte Politización
Un elemento que se deteriora en las últimas décadas es la independencia de los funcionarios públicos griegos. Kalyvas otorga una gran responsabilidad al PASOK, que toma el poder en 1981 con el carismático Andreas Papandreu, y expande el sector público de acuerdo a unas líneas muy partidistas y lo coloniza con simpatizantes del partido. Llegó un momento en el que casi 9 de cada 10 militantes del PASOK vivían de un sueldo público.
Otros autores, como Apostolis Papakostas, reparten un poco más las culpas. Aquí Papakostas, sin exculpar al PASOK, observa una continuidad histórica que se retrotrae al advenimiento de la democracia.
Como hemos escrito en este blog en varias ocasiones, la politización es disminuye la eficiencia de las políticas públicas, aumenta el malgasto y dispara la corrupción. Este es un problema gravísimo de Grecia y que, de momento, no parece querer atajarse. No hay ninguna reforma sobre la mesa para crear cortafuegos efectivos entre los políticos electos y los empleados públicos. Syriza, en este sentido, no tiene mucha prisa.
El estado griego es el caso extremo de una curiosa paradoja. Por un lado, es uno de los países de la OCDE donde el sector público está más politizado (a la altura de México e Italia). Y, al mismo tiempo, es una de las administraciones más burocratizadas – entendida, como se hace en la literatura, por las protecciones de las que gozan los empleados públicos. La combinación es doblemente corrosiva: pones a tus amigos, pero luego proteges sus puestos de trabajo de por vida. Y, obviamente, cuando la oposición gana las elecciones, hacen lo mismo.
El resultado es ineficiencia, corrupción y rigidez estructural.
4. Sobrerregulación.
Y de rigidez va la última característica que quiero comentar de Grecia. El estado griego está demasiado encorsetado por regulaciones. Por ejemplo, un estudio de la OCDE revelaba que los directivos públicos encuestados en varios ministerios griegos pasaban, de media, el 29 por ciento de su tiempo lidiando con leyes, reglamentos, ordenanzas y apenas podían dedicar un 2 por ciento a la evaluación de las políticas públicas. Así es difícil ganar eficiencia.
Junto a esta sobrerregulación del funcionamiento del sector público, hay una no menos intensa sobrerregulación de las actividades privadas. En gran parte, son el resultado de las exitosas labores de lobby llevadas a cabo por todo tipo grupos profesionales para intentar proteger sus cotos.
El gráfico 3 muestra los efectos devastadores que la regulación (excesiva, un poco de regulación es buena) tiene sobre la innovación económica (medida con un indicador estándar). Suiza regula sus mercados laborales, de productos y financieros relativamente poco e innova mucho. En el otro extremo está Grecia: la regulación de las actividades económicas es extenuante – significativamente por encima de Turquía, México o de economías altamente reguladas asiáticas como Corea – y la innovación económica muy baja.
Gráfico 3. Regulación de la economía e Innovación económica.
En resumen, Grecia ha sido capaz de llevar a cabo auténticos milagros de desarrollo político y económico durante los últimos dos siglos. Pero arrastra cuatro problemas estructurales – volatilidad, corrupción, politización y regulación – que todo proyecto de reforma serio debería tener muy presente.
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Victor Lapuente Giné es investigador de la Universidad de Gotemburgo y autor de El retorno de los chamanes, de próxima publicación.
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