CLAVES

En qué consiste la neutralidad de Austria y hasta qué punto puede ser un modelo para Ucrania

El presidente ucraniano, Volodímir Zelenski, durante su discurso ante el Congreso de EEUU este miércoles.

Rusia y Ucrania han avanzado hacia un principio de acuerdo de paz que podría incluir la declaración de un estatus de neutralidad permanente de Ucrania a cambio de que las tropas rusas dejen de bombardear el país y salgan de las zonas que han ocupado ahora de su territorio, y que otros países ofrezcan una promesa de proteger a los ucranianos en caso de que Rusia vuelva a atacar. El Gobierno de Volodímir Zelenski insiste en que tiene que encontrar su propio modelo, pero el ejemplo citado en las conversaciones de este miércoles, según el Kremlin, es el de Austria, que tiene particularidades respecto a Suecia, Finlandia o Suiza, países tradicionalmente neutrales en Europa. 

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¿Por qué Austria es neutral?

Después de la Segunda Guerra Mundial, Austria firmó el llamado memorando de Moscú en abril de 1955 con la Unión Soviética, Estados Unidos, Reino Unido y Francia para declarar la “neutralidad perenne” de Austria. El principal objetivo era entonces que se retiraran las tropas de estos países de su territorio y que Austria no formara parte de Alemania y no hubiera ningún tipo de cooperación militar con ella. Fue un acuerdo político que luego se tradujo en un tratado adoptado formalmente como legislación el 26 de octubre de 1955, el primer día sin tropas extranjeras en Austria desde la guerra. Así acabaron “largos años de sometimiento” y nació la esperanza de “un país soberano”, según contaba entonces el New York Times.

¿Qué supone?

Austria no es miembro de la OTAN ni ha pedido serlo, aunque sí entró en 1995 en la Unión Europea, que tiene una estructura creciente de política exterior y de defensa. Entonces el Gobierno austriaco tuvo que adaptar la interpretación de su ley después de que la Comisión Europea sugiriera en 1989 que no podría entrar en el club por su estatus especial. Austria participa, por ejemplo, en misiones en zonas de conflicto bajo el auspicio de la ONU y la UE, aunque es reticente a hacerlo en regiones donde hay más posibilidades de que sus soldados tengan que utilizar las armas. Así, Austria ha participado en misiones de pacificación después de conflictos en Albania, Kosovo, Bosnia y Macedonia, entre otras.

¿En qué se diferencia de Suecia?

Suecia tampoco es miembro de la OTAN, pero no ha firmado un tratado internacional tan explícito que la obligue a ello y ha desarrollado sus propias capacidades militares para defenderse. Austria, en cambio, tiene un ejército con pocos recursos. Esto no ha sido un asunto de debate hasta ahora porque los partidos a izquierda y derecha han estado de acuerdo en mantener el estado de neutralidad con una capacidad militar mínima y Austria no ha sentido una amenaza inminente.

En el caso de agresión, el Ejército tendría que “disparar cinco tiros en la frontera” para que otros gobiernos acudieran en su ayuda, según decía Leopold Figl, que fue ministro de Exteriores y el primer canciller austriaco después de la Segunda Guerra Mundial. Pero el acuerdo no escrito era que la OTAN tendría interés en intervenir en caso de conflicto por su propia seguridad, “aunque Viena siempre sobreestimó la voluntad de hacer eso”, según explica Gustav Gressel, del European Council on Foreign Relations en Berlín. “A diferencia de Finlandia, Suecia, Suiza y Yugoslavia, Austria no intentaría defenderse de manera independiente si la guerra fría se convertía en caliente. Esta complacencia casi termina en desastre. Cuando en 1968 las tropas del pacto de Varsovia intervinieron en Checoslovaquia, también planearon avanzar más en Austria. Hasta el día de hoy no está claro cuándo y por qué el liderazgo soviético decidió que la ‘Operación Danubio’ (el nombre en clave del proyecto) no llegó al río que le daba el nombre”, escribe Gressel. 

¿Y quién defiende a un país neutral?

El Gobierno austriaco confía ahora en que la pertenencia a la UE sirva para recibir protección aunque no pueda intervenir la OTAN, que solo está obligada a defender a los miembros de la Alianza. Como miembro de la UE, podría recibir asistencia militar según el artículo 42.7 del Tratado de la Unión: “Si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán dar ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros”, dice el artículo, que ya han invocado en esta crisis Suecia y Finlandia para recordar que la solidaridad militar europea debe funcionar aunque estos países no estén en la OTAN. 

En el caso de Ucrania, Austria ha optado por mandar ayuda humanitaria y no ha puesto a disposición armas como han hecho la mayoría de los socios de la UE.

¿Podría valer el modelo austriaco para Ucrania?

Ucrania no ha firmado una declaración de neutralidad como tal, aunque sí rubricó en 1994 el llamado memorando de Budapest, por el que renunciaba a sus armas nucleares –era entonces una potencia nuclear por lo que quedaba del programa soviético– a cambio de que se respetara su soberanía y de que otros países la protegieran, en particular Estados Unidos y Reino Unido, en caso de agresión. Las llamadas garantías de seguridad eran entonces un compromiso político con pocos detalles que no se ha traducido hasta ahora en protección militar. Este memorando no se puso en práctica en 2014 cuando Rusia invadió y anexionó Crimea y apoyó los movimientos separatistas del Donbás. Entretanto, Putin se escuda en que el acuerdo lo firmó su predecesor, Boris Yeltsin. 

En un posible acuerdo sobre un estatus de neutralidad, Ucrania necesitaría más detalles para asegurarse de que, si retira la petición de adhesión que el Gobierno ucraniano formalizó ante la OTAN en 2008, tendrá apoyo militar si Rusia decide volver a invadir su país. 

¿Qué tipo de garantías podría recibir Ucrania?

Más allá de la asistencia militar, uno de los puntos clave es la independencia energética de Rusia. Ucrania ya ha conseguido un acuerdo para conectarse a la red eléctrica de la UE, pero necesitaría más fuentes de energía, como destacan Thomas Shea y Katheryna Pavlova, expertos en seguridad atómica, que han sido parte de negociaciones internacionales y que escribieron un artículo en el Bulletin of the Atomic Scientists a principios de febrero, antes de la invasión, proponiendo la solución austriaca para Ucrania.  

“Igual que el Tratado de Estado austriaco, Ucrania necesitará un tratado regional en que todas las partes relevantes se impliquen para apoyar y defender la neutralidad ucraniana. En este tratado, Ucrania, Bielorrusia, Rusia, la OTAN, la Unión Europea y Estados Unidos deberían articular su intención de proteger los derechos soberanos de Ucrania... Todos los países fronterizos con Ucrania deben estar de acuerdo en este marco. Otros países que quieran mostrar su apoyo deben unirse también”, escriben en el artículo publicado el 7 de febrero. 

¿Podría Ucrania entrar en la UE?

Si sigue el ejemplo de Austria, sí. La Unión Europea es una organización política aunque ahora incluya la cooperación de defensa y también ha admitido miembros que no participan en esta parte de su estructura, como es el caso de Dinamarca, y acepta socios con excepciones de todo tipo, como las que tenía en otras áreas Reino Unido antes de marcharse de la UE. Otra cuestión es que, aunque Ucrania consiga como apoyo simbólico el reconocimiento de estatus de país candidato a entrar en la UE, la negociación para su adhesión puede durar años (algunos países balcánicos llevan esperando más de una década).

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