La regulación de los alojamientos turísticos en el Cabanyal: contener el futuro sin corregir la saturación presente

Hay normas que nacen con la intención de ordenar la ciudad y acaban funcionando, en la práctica, como la constatación de que el desorden ya se ha producido. La Modificación Pormenorizada de las Normas Urbanísticas del PGOU de València para regular los Usos Hoteleros corre ese riesgo. No por falta de ambición en sus objetivos, sino por la distancia entre lo que diagnostica y lo que realmente puede transformar. Esa distancia se hace especialmente evidente en barrios como el Cabanyal-Canyamelar.

En poco más de una década, el Cabanyal ha pasado de ser un barrio sometido a políticas de degradación y expulsión vecinal a convertirse en uno de los principales focos de atracción turística de esta ciudad. Entre ambos extremos ha habido un proceso de regeneración urbana significativo, pero también una intensificación acelerada de la actividad turística que ha alterado profundamente su equilibrio residencial.

Sobre el papel, la nueva regulación es difícilmente discutible. Introduce indicadores, fija límites y persigue objetivos compartidos: proteger el uso residencial, evitar la turistificación descontrolada y garantizar la sostenibilidad urbana. Sin embargo, su eficacia depende de dos factores clave: la calidad del diagnóstico y la capacidad de actuar sobre la realidad existente. Y en ambos aspectos aparecen debilidades relevantes.

El sistema se articula en torno a dos indicadores. El primero, el indicador “A”, mide la relación entre el número total de plazas de alojamiento turístico y la población residente. Establece un umbral del 8 % a partir del cual un distrito o en su caso, algunos de sus barrios se consideran saturados. Su lógica es clara y, en términos conceptuales, correcta: la presión turística se mide de forma agregada, sin distinguir tipologías. Hoteles, hostales, pensiones, apartamentos y viviendas turísticas computan por igual. Desde el punto de vista del impacto urbano, una plaza es una plaza.

El segundo indicador, el “B”, introduce una lógica distinta. Se centra exclusivamente en los alojamientos no hoteleros —viviendas y apartamentos turísticos— y mide su peso sobre el parque residencial. Aquí los límites son mucho más restrictivos: a partir del 2 % en un distrito o en su caso, en cada uno de sus barrios, estas implantaciones dejan de ser admisibles.

La combinación de ambos indicadores genera una asimetría estructural. Mientras el problema se define en términos globales (indicador A), la intervención se concentra de forma intensiva en una sola tipología (indicador B). Las viviendas turísticas quedan sometidas a una doble restricción, mientras que los establecimientos hoteleros quedan fuera del control específico sobre el tejido residencial.

Esta diferencia no es menor. Tiene consecuencias directas sobre la capacidad real de la norma para reducir la saturación.

En el Cabanyal, los datos son contundentes. Con una población de 19.302 habitantes, el límite del 8 % se situaría en 1.544 plazas turísticas. Sin embargo, solo las plazas correspondientes a hoteles, hostales y pensiones, que se contabilizan a día de hoy en el Registro de la GVA, ya ascienden a 2.797, lo que representa aproximadamente un 14,5 % de la población. Y eso sin tener en cuenta establecimientos hoteleros que se encuentran aún en construcción en estos momentos. Es decir, incluso sin contabilizar apartamentos ni viviendas turísticas, el barrio ya supera ampliamente el umbral que la propia norma considera aceptable. ¿La puesta en marcha de la ordenanza significará el cierre de las 1.253 plazas de hoteles, hostales y pensiones que sobrepasan el nivel de saturación? No lo parece.

Esto cambia completamente la lógica de intervención. No estamos ante un problema de crecimiento futuro, sino ante un problema de exceso consolidado.

Si se incorporan las aproximadamente 1.894 plazas de viviendas y apartamentos turísticos registradas, la distancia respecto al umbral es aún mayor. Y si, además, se tiene en cuenta la existencia de alojamientos no registrados, el desfase entre la realidad y el límite normativo se amplía todavía más. ¿Servirá la puesta en marcha de la ordenanza para el cierre de las 3.147 plazas turísticas en total, que, apareciendo en el registro de la GVA, sobrepasan ese 8 %.? No lo parece, ni siquiera se está haciendo con las miles de ilegales viviendas turísticas.

La norma no introduce mecanismos eficaces para reducir ese exceso. No prevé procesos de coercitivos de reconversión, ni sistemas de reducción progresiva, ni instrumentos que permitan ajustar el volumen de plazas a los límites que ella misma establece. Su actuación se centra, fundamentalmente, en bloquear nuevas implantaciones. El modelo, en términos simples, cierra el grifo, pero no vacía el depósito.

Este enfoque podría ser suficiente en barrios que aún no han alcanzado niveles críticos. Pero en contextos de saturación estructural, como el Cabanyal, resulta claramente insuficiente. El exceso se reconoce, pero se consolida en la práctica, y así resultará difícil reconducir la situación y frenar la expulsión del barrio de nuestros jóvenes que buscan casa.

A esta limitación se añade un problema adicional: la calidad de la información sobre la que se toman las decisiones. El cálculo de la saturación se basa en las plazas registradas oficialmente, dejando fuera elementos clave como la bolsa de alojamientos ilegales o las plazas hoteleras ya autorizadas o en construcción que aún no figuran en los registros.

Esto introduce un sesgo relevante. La norma opera sobre una fotografía incompleta y, en cierto modo, atrasada de la realidad. Se pueden declarar zonas saturadas sin haber incorporado toda la presión turística existente o comprometida.

Pero el aspecto más controvertido no es solo lo que no se mide, sino también lo que sí se permite. En zonas declaradas saturadas, la norma mantiene márgenes de flexibilidad para determinados desarrollos hoteleros. Se contempla la posibilidad de implantar nuevos establecimientos de alta gama bajo determinadas condiciones, e incluso sin límites claros en suelos con determinados usos urbanísticos. Asimismo, se abre la puerta a operaciones de transformación de suelo residencial en terciario para albergar nuevos hoteles de gran tamaño.

Esto introduce una contradicción difícil de sostener: se reconoce la saturación, se restringe una parte del sistema —la vinculada al uso residencial— y, al mismo tiempo, se permite que otra parte continúe creciendo o consolidándose.

El resultado no es una reducción de la presión turística, sino una reconfiguración de su estructura. Se limita el desarrollo de viviendas turísticas, pero no necesariamente el volumen total de plazas. Se desplaza el modelo hacia formatos más empresariales sin garantizar una disminución del impacto global, a los que más bien se facilita el crecimiento. Desde el punto de vista urbano, la presión sobre el espacio público, la vivienda o el comercio de proximidad no desaparece por cambiar la tipología del alojamiento.

Además, este diseño genera efectos económicos específicos. Al restringir la entrada en determinados segmentos, se refuerza la posición de los operadores existentes. Las licencias adquieren un valor adicional derivado de su escasez, lo que favorece dinámicas de concentración y reduce la competencia. No se trata tanto de una política de reducción como de una política de selección de actores.

El problema de fondo es que la norma actúa sobre el futuro, pero no sobre el presente. Contiene el crecimiento, pero no corrige el exceso. Ordena, en el mejor de los casos, lo que puede venir, pero asume como dado lo que ya existe.

Esto tiene implicaciones claras en términos de credibilidad. Se genera una expectativa social de mejora —de reducción de la presión turística, de recuperación del uso residencial— que difícilmente se materializará en barrios ya saturados. Cuando esa mejora no se perciba, la regulación corre el riesgo de ser interpretada como insuficiente o meramente declarativa.

Conviene reconocer que no se trata de un problema sencillo. Los derechos adquiridos, la seguridad jurídica y el marco normativo limitan la capacidad de intervención sobre actividades ya implantadas. Pero esas limitaciones no deberían traducirse en la renuncia a diseñar instrumentos que permitan, al menos, una corrección progresiva del desequilibrio.

Porque sin esa dimensión correctora, el sistema queda incompleto. La norma puede ser eficaz como herramienta preventiva. Puede evitar que otros barrios alcancen niveles de saturación similares. Pero en aquellos donde el problema ya está consolidado, su capacidad transformadora es muy limitada.

El debate, por tanto, no debería centrarse únicamente en cuántas nuevas licencias se conceden o se deniegan, sino en cómo se gestiona el volumen de actividad existente. Sin mecanismos de reducción, redistribución o reconversión, el equilibrio urbano seguirá siendo más una aspiración que una realidad.

En última instancia, la cuestión es sencilla: si una norma establece un límite y reconoce que ese límite está ampliamente superado, pero no dispone de instrumentos para corregirlo, ¿qué está haciendo realmente?

En barrios como el Cabanyal, la respuesta es cada vez más evidente. Está conteniendo el futuro. Pero, sobre todo, está consolidando la saturación del presente.