Codi de bon govern: de sentit comú?
La majoria de les vegades, en la vida, els problemes es poden afrontar amb simple sentit comú. “Sentit comú” és un binomi semàntic bell. Posa de manifest que generalment el criteri que adoptaria la majoria és l’adequat i l’idoni per al cas plantejat. Ara bé, és positiu parlar molt de sentit comú? Si és tan comú, no hauria de fer falta parlar-ne? Si hi apel·lem, és perquè està absent? Perquè no és tan comú? Segurament el mateix és el que hauríem de plantejar-nos quan els nostres legisladors, estatal i autonòmic valencià, han decidit aprovar normes sobre bon govern.
Ja ho diu el Codi civil (amb una expressió sexista que no transcriuré, sinó que directament superaré): en el món del dret, es presumeix i s’espera de les persones que actuen i gestionen els assumptes amb la diligència d’“una bona mare de família”. És a dir, les nostres normes de dret privat regulen expressament, encara que puntualment, la manera com les persones han d’afrontar algunes obligacions, pel fet que assenyala que s’ha de fer amb molta diligència. Es podria dir que és de sentit comú que es faça així, especialment quan algú gestiona o té cura d’assumptes d’altres persones. En l’àmbit privat, tenim nombroses experiències sobre normes de bon govern (vegeu l’anàlisi comparativa feta per Ferruz Agut, Marco Sanjuán, Acero Fraile).
I què ha passat amb allò públic, amb allò que és de totes les persones. Per què ha calgut regular expressament i profusament l’ètica en la gestió d’allò públic. En realitat, és una pregunta que a la vista de la realitat que ens envolta, per desgràcia, no necessita resposta, però sí que suggereix reflexió.
Es presumeix de democràcies madures quan disposen de “belles” normes sobre transparència i bon govern, si bé, en realitat, la regulació al detall d’idees sobre la manera com hem de gestionar allò públic posa en evidència les grans carències que tenim, especialment, en aspectes que versen sobre ètica, moral i integritat.
Algunes normes sobre bon govern
Al llarg dels últims anys, hem anat trobat en el panorama legal espanyol diverses normes que han anat flirtejant amb l’ordenació ètica de la gestió pública i el bon govern. Destaquem una ordre de l’any 2005 (estatal) que recollia tímidament alguna pauta sobre el bon govern i alguns principis que han estat desplegats. Si passegem per les comunitats autònomes i les administracions locals, anem trobant diverses referències normatives aprovades.
La Llei 4/2006, de transparència i de bones pràctiques en l’Administració pública gallega (una de les pioneres a Espanya), ja recollia com a principi, el subministrament d’informació constant, veraç, objectiva i clara; assenyalava també el foment de la participació pública i, en particular, al·ludia a conceptes com diàleg obert amb associacions i societat civil. També recollia una sèrie de principis d’actuació –bon govern–, en què exigia un comportament ètic; actuació amb lleialtat i integritat i conducta digna. Tots aquests conceptes i idees són actualment aprofundits per diverses normes.
De la seua banda, la Comunitat Foral de Navarra també es va avançar al legislador estatal, mitjançant la seua Llei foral 11/2012, de la transparència i del govern obert, de Navarra.
A escala estatal va ser l’any 2013 que, per fi, es va aprovar la Llei 19/2013, de transparència, accés a la informació pública i bon govern, que unia en un sol cos legal aspectes de bona governança, amb transparència. Pel que fa al bon govern, aquesta norma va avançar substancialment pel fet de donar rang de llei a alguns dels principis recollits en l’Ordre del 2005 –si bé, sorprenentment, no tots–. Així mateix, es va introduir un règim jurídic sancionador en matèria de bon govern –encara que, al meu parer, criticablement no es va fer així en matèria de transparència, d’on venim d’un incompliment normalitzat de drets dels ciutadans, que n’evidenciava la necessitat–. Benvinguda és tota positivització normativa sobre el bon govern, ara bé, el règim jurídic de bon govern previst per la llei, patia, a parer meu, no sols de carències, sinó fins i tot d’algun punt jurídicament preocupant.
El legislador estatal va agrupar en dos blocs de principis les pautes sobre el bon govern: “Principis generals” i “Principis d’actuació”. Els “Principis generals” es podien haver desplegat àmpliament, ja que –com indicava– aquests no van arribar ni a incloure tots els previstos per l’Ordre del 2005 (entre altres, credibilitat, honradesa, exemplaritat i austeritat –els dos darrers, esmentat en el Preàmbul, però no en el text articulat–). D’altra banda, els “Principis d’actuació” recollien una sèrie de comportaments que no sols no representen l’ideal, sinó que, si no es compleixen, uns quants, fins i tot, suposarien la comissió de diversos tipus delictius (tràfic d’influències, prevaricació, suborn, suborn impropi, malversació, revelació de secrets, etc.). El legislador estatal, lluny de desplegar àmpliament un paradigma i model ideal de governança; unes normes que servisquen d’autèntica guia de la manera pública de procedir, es va cenyir a reproduir principis ja aprovats, i introduir un altre grup de principis –anomenats “d’actuació”–, que en compte de descriure i desplegar la manera correcta de procedir, enumeren tot el que no ha de fer-se; a manera d’una mena de confusió entre el bé i el mal, que el legislador no semblava que tenia gaire situat. Ja que el bé, i en particular, el paradigma del bé comú, no s’ha de definir amb no fer el mal.
Aquesta descripció de conductes que no han de dur-se a terme, que estan expressament previstes com a infraccions, podria permetre discutir jurídicament si la comissió d’algunes –que, com he indicat, es correspon amb tipus delictius–, ha d’enjudiciar-se o castigar-se mitjançant un procediment administratiu o través del procés penal (discussió que, fins hui, no suscita debats).
Continuant amb reformes estatals posteriors, l’any passat es va aprovar la Llei 39/2015, de procediment administratiu comú, que insereix un tràmit rellevant que afecta el bon govern, com és el procediment de participació pública en l’elaboració de normes (encara que, com tantes vegades, el legislador hi ha introduït excepcions mitjançant “conceptes jurídics indeterminats” que admeten interpretacions). També el 2015 es va aprovar el text refós de l’Estatut de l’empleat públic, que recollia diversos valors i idees al voltant de la bona gestió pública: integritat, austeritat, honradesa, lleialtat institucional.
Després de l’aprovació de la Llei estatal, han estat diverses les normes autonòmiques aprovades en matèria de transparència. És d’interés l’anàlisi feta per Concepción Campos Acuña.
En l’àmbit local, també hi ha moltes experiències de regulació del bon govern que han anat i estan proliferant. La Federació Espanyola de Municipis i Províncies, el 2015, va aprovar un Codi de bon govern local. I hi ha molts ajuntaments que a hores d’ara treballen en això: Àlaba, Huelva, Marbella, Bilbao, etc., etc. (sobre el cas de Bilbao, vegeu els comentaris de Rafael Jiménez Asensio.
I què ha passat a la Comunitat Valenciana. El nostre anterior legislador va aprovar la Llei 2/2015, de transparència, bon govern i participació ciutadana. A pesar de la –permeteu-me l’expressió– escassetat del legislador estatal en alguns aspectes, el legislador autonòmic va aprovar una norma que va superar el llindar dels drets establits a escala estatal, especialment, en l’àmbit de la transparència; va establir un règim sancionador en matèria d’incompliment; va millorar llindars econòmics en matèria de publicitat d’ajudes i va inserir un rellevant silenci positiu en accés a la informació pública. En matèria de bon govern, no obstant això, la llei valenciana bàsicament va reproduir l’esquema estatal, a penes amb algun afegit, i habilitava l’Administració a fer-ne el desplegament reglamentari oportú.
I per fi, Codi de bon govern per a la Generalitat
Doncs bé, en el marc d’aquesta habilitació, el DOCV del 13 de maig de 2016 publicava el Decret 56/2016, que aprova el Codi de bon govern de la Generalitat. El Codi és d’aplicació per a tots els alts càrrecs de la Generalitat i tot el seu sector públic, que s’hi han d’adherir individualment. Així mateix, preveu l’adhesió voluntària dels membres de l’Administració local.
Ens felicitem. El Codi aprovat suposa una autèntica ostentació de compleció legal de criteris ètics i guia de comportament exemplar. Podem afirmar que el Codi aprovat és una guia integral de bon fer, que positivitza, regula i sistematitza nombroses pautes de sentit comú en la gestió d’allò públic. A diferència de les lleis estatals i autonòmiques, sembla que té molt ben calibrada la balança o línia que separa el bé i el mal, i elabora una proposta d’actuació en termes assertius. L’estat actual de gestió dels assumptes públics reclama un sobreesforç a focalitzar i dibuixar l’escenari públic ideal a què aspirem. Per a fer-ho, contribueix l’existència d’un codi que positivitze i –com ell mateix indica– servisca de guia, per a aqueixa manera de procedir que esperem en la gestió d’allò públic. El Codi aprovat ha sabut recollir ideals, valors, paradigmes, models i un llarg etcètera d’aspectes que regula amb amplitud i des d’una perspectiva integral.
Les pautes recollides en el Codi s’estructuren al voltant de 4 eixos: I) valors democràtics i socials; II) integritat i exemplaritat; III) sobrietat; i IV) govern obert i bona administració. En aquesta ocasió, l’Administració (que no el legislador, atés el caràcter reglamentari del Codi), ha sabut esmicolar al detall la descripció del paradigma a què aspirem. No escatima d’arreplegar conceptes, idees, valors, maneres, que aporten un valor alt: “un festí de govern responsable i sentit comú”. Al llarg de 50 articles s’estableixen pautes al voltant dels 4 eixos esmentats, s’hi insereixen matisos innovadors en el llenguatge del comportament en la gestió pública, i són estàndards mínims.
S’hi recullen tots els valors democràtics més profunds, previstos en la nostra Constitució i tots els invocats amb caràcter general en les legislacions de bon govern, i fa un exhaustiu repàs de perspectives i actuacions per a un bon govern.
En el primer dels eixos –valors democràtics i socials– es fa una menció expressa al respecte dels drets humans, i s’enumeren totes les normes internacionals més essencials; s’hi parla, no sols de la promoció de la igualtat entre dones i homes, sinó que va més enllà preveu que es “remouran els obstacles”; convida, doncs, a un comportament proactiu i al·ludeix a l’ús d’un llenguatge inclusiu. S’hi recull com a pauta el respecte al coneixement cientificotècnic, i s’insta a abstenir-se d’afirmar opinions contràries a això; això té la màxima importància, ja que suposa un compromís autèntic amb el coneixement tècnic. Igualment, s’hi ordena amb encert el paper dels actes polítics, en relació a serveis públics i, en particular, s’hi estableixen pautes per a evitar que aquests actes esdevinguen mèrits polítics, evitant la instal·lació de plaques commemoratives pròpies per qui ha promogut la instal·lació o impedint la celebració d’actes d’inauguració d’obres o de serveis que no estiguen en funcionament (col·locació de “primera pedra”); redueix la intervenció política a la verificació del funcionament del servei públic.
En el segon dels seus eixos, integritat i exemplaritat, es preveu l’exemplaritat tan necessitada, inserint expressions com “ser una referència”. En efecte, referents públics és el que fa falta. En ocasió de l’exemplaritat, Borja Colón ens recorda que les accions inspiren més confiança que els discursos. Ens recorda la importància de predicar amb l’exemple i, especialment, del valor que tenen els fets, i no la paraula.
S’hi refereix també a l’assumpció de responsabilitat política; tot i que, tanmateix, no està previst en el Codi, ni desplegat en el nostre ordenament, què és la responsabilitat política, ni com es depura. També s’hi preveuen una sèrie de pautes sobre la relació amb els mitjans i la participació en actes públics, utilitzant criteris de “ponderació”. La finalitat sembla ser molt idònia, si bé no s’indica quins són els criteris que cal ponderar.
En el tercer dels seus eixos, sobre la sobrietat, s’insereixen pautes estrictes en l’ús dels recursos públics (a parer meu, algunes d’excessives), sobre el detall que ha de donar-se, per exemple, dels desplaçaments en taxi (no oblidem el principi d’eficiència que ha d’imperar, i que ha d’haver-hi proporcionalitat en els recursos que es dediquen per a donar aqueixa mena de detall).
I és en el quart i últim eix, govern obert i bona administració, on es recullen nombroses idees innovadores pel que fa al bon govern, per la inserció de les quals en el Codi ens hem de felicitar com a col·lectiu. Es parla d’una gestió equitativa dels recursos, donant prioritat al benestar de la ciutadania (expressió nova); en aqueix interés i preocupació per la ciutadania trobem 3 articles on percebem una manera nova de gestió pública. Es parla d’Administració relacional i dialogant; diàleg obert i transparent; grups d’interés de la societat valenciana; es parla de líders cívics –expressió que m’entusiasma, perquè suposa reconéixer una legitimitat important a la ciutadania i a la societat com a actors–. Tot això, per a cloure l’apartat, amb un “colofó”: sota la rúbrica “relació amb el personal de la institució” s’insereixen pautes basades en una autèntica motivació del personal al servei de les institucions públiques, tan necessitat d’alé. S’al·ludeix al foment del reconeixement de la faena ben feta (de sentit comú); involucrament amb el personal; i, en especial, s’hi esmenta una cultura de la innovació, basada en la creativitat, la implicació i la millora contínua. A parer meu, el coronament final del Codi. Una cultura i uns valors poc freqüents en la gestió de l’Administració que són més que benvinguts.
Sobre la implicació dels empleats públics, Víctor Almonacid (en el seu blog), recull alguna idea en un esborrany de Codi d’un ajuntament: De manera simpàtica, alhora que conscient de la importància de la gestió de persones, diu que l’interior de les organitzacions públiques és un ecosistema complex.
En l’última part del Codi es desplega el règim jurídic sobre les declaracions de béns, drets i activitats, amb el Registre d’activitats i béns i dret patrimonials d’alts càrrecs de l’administració de la generalitat i del seu sector públic. Quant a la declaració de béns, interessa destacar el llindar de 3.000 que es fixa; així com la possibilitat que les parelles o persones anàlogues també puguen fer les declaracions; la qual cosa dota de més transparència aquesta mesura.
Pel que fa a les conseqüències d’un incompliment eventual del Codi, ell mateix es remet a la normativa legal, la qual cosa implica que l’incompliment de les pautes previstes en el Codi de bon govern no tindrà conseqüències jurídiques. Les lleis esmentades tenen unes infraccions fitades que tampoc ha desplegat el Codi. En tot cas, ha d’assenyalar-se que algunes de les obligacions previstes en el Codi, atés el seu caire moral i ètic –en alguns casos– d’apreciació subjectiva, tindrien un encaix difícil en un règim sancionador.
Salma Cantos Salah és professora de dret administratiu en la Universitat Politècnica de València, advocada, especialista en dret públic i politòloga.
