No vuelva usted mañana

Peor que el “vuelva usted mañana” – es decir, la actitud relativamente pasiva asociada con el funcionariado inamovible e impermeable a los incentivos – es el “no vuelva usted mañana” – o sea, el cese de empleados públicos por motivos políticos. Como recientemente hemos visto demasiados “no vuelva usted mañana” en la Agencia Tributaria así como en otras instituciones públicas, deberíamos preocuparnos. Sabemos que la politización de las administraciones públicas tiene efectos perversos, tal y como he señalado, hace poco, aquí y aquí ; y, hace ya bastante, aquí.

Pero, tan nociva como la politización de la administración – es decir, la colonización de la administración por parte del partido que gana las elecciones – es la burocratización de la política – o sea, la colonización de la vida política por parte de funcionarios que, con la seguridad que otorga tener una plaza en propiedad, se pueden dedicar a forjar una carrera política. España, en gran parte como herencia del Franquismo – que más que una dictadura al uso se puede definir, sobre todo en sus últimos años, como un verdadero gobierno de funcionarios. El franquismo fue un caso paradigmático de dominación de la política por parte de funcionarios – y, en particular, de los grandes cuerpos. Así, se consolidó un sistema de puertas giratorias desde los altos cuerpos (a los que sí se accedía por mérito; aunque, obviamente, el mérito estaba cualificado por la escasa igualdad de oportunidades) a los altos puestos de la política (se especulaba incluso sobre organizar oposiciones para ser ministro. Esto debería recordársele a esos salvapatrias que, en el calor del sentimiento anti-político imperante, quieren reemplazar a nuestros políticos actuales por funcionarios de carrera); y, desde allí, a los consejos de administración de empresas poderosas.

Como resulta aparente con la explosión de noticias (algunas absolutamente escandalosas) que hemos tenido últimamente, este sistema ha sobrevivido, en gran parte, hasta la actualidad. La pregunta pues es: ¿Por qué esta herencia del Franquismo – a diferencia de muchas otras, que estamos discutiendo constantemente – no se cuestiona en el debate público?

Dos razones pueden explicar la invisibilidad de este problema. En primer lugar, los políticos más influyentes (la gran mayoría de ministros, por ejemplo) pertenecen a esos altos cuerpos, con lo que no hay un interés claro en denunciar el asunto – aunque, como argumenté aquí, los primeros beneficiados de establecer límites a la actividad política de los funcionarios podrían ser ellos mismos, que podrían gozar de una ambiente de trabajo más agradable y “descontaminado” de influencias políticas dañinas y podrían dedicarse a sus tareas sin esa sensación de que una espada de Damocles política pende, o puede pender, sobre sus cabezas en un momento dado.

La segunda razón es el secular ombliguismo nacional. Como pasa en España, creemos que es un fenómeno global. Y no lo es. El objetivo de esta entrada es precisamente aportar unos datos – muy preliminares (unos indicadores más sólidos, aunque más indirectos, se pueden encontrar en este paper reciente de Chong, La Porta, López-de-Silanes y Shleifer – que apuntan a que éste no es un problema en todos los países.

La tabla divide a los países de la OCDE en dos grupos: aquellos donde las carreras de los funcionarios y políticos están, relativamente, integradas – es decir, altos funcionarios suelen pasarse a la política – y aquellos donde las carreras de estos dos grupos profesionales permanecen, también relativamente, separadas – es decir, hay algún movimiento de la alta función pública a la política, pero son escasos. Los datos – por desgracia, igualmente brutos: o tu país es definido como un lugar con integración de carreras o como un lugar con separación de carreras. Sin sutilezas. Una lástima; pero es lo que tenemos (aunque estamos a punto de tener mejores datos) – proceden de este artículo.

La tabla mide el resultado que estos dos grupos de países avanzados obtienen en uno de los últimos indicadores de “buen gobierno” que hemos conocido (apenas hace un par de semanas): el IPC de Transparencia Internacional, 2013. Cuanta mayor puntuación obtiene tu país, mejor es tu calidad de gobierno – es este caso, concentrada en la lucha contra la corrupción (pero, vamos, la correlación es muy alta con cualquier otro indicador de buen gobierno, como la “efectividad” del gobierno medida por el Banco Mundial).

La comparación entre los dos grupos es llamativa: los países donde las carreras de los altos funcionarios se mezclan con las de los políticos (y viceversa) obtienen una puntuación de buen gobierno notablemente inferior a la de aquellos países donde las carreras de políticos y funcionarios tienden a discurrir por distintos senderos.

La relación, aunque sea muy cruda, parece contundente: poner barreras entre la política y la alta administración parece, a primera vista, casi como un antídoto contra la corrupción. Hay poquísimas excepciones – y, muy peculiares, como Luxemburgo. Otras, como Corea, dejan de ser excepciones, si comparamos con otros países de su entorno (recomiendo la lectura de los trabajos de Jong-Sung You comparando Corea, Taiwan y Filipinas).

Como toda relación con pocas observaciones y medidas poco sutiles (por no decir crudas), esta relación puede estar sujeta a numerosos problemas: quizás no hay causalidad alguna desde el tipo de carreras político-funcionariales y el buen gobierno; o quizás hay otros factores que afectan a ambas variables (es decir, tanto nivel de separación de carreras entre políticos y funcionarios así como a la calidad de gobierno). Y, desde luego, no se puede afirmar que si España establece unos “cortafuegos” entre las carreras administrativas y políticas similares vaya a pasar de la posición 40 a la posición 11 en el ranking de Transparencia Internacional.

Pero sí podemos afirmar que parece que hay algo – que, además, enlaza con los mecanismos teóricos y la evidencia que he presentado en entradas anteriores. Separar las carreras de políticos y funcionarios – un asunto al que ni el gobierno ni la oposición parecen estar dando relevancia en el debate actual sobre reformas institucionales – puede ser una medida efectiva para mejorar la calidad de nuestras instituciones. Además, a diferencia de otras, no supondría un coste – al menos económico – elevado.

Vale la pena darle unas vueltas a este tema.